LE TENSIONI ITALIA-UE SUL TEMA MIGRATORIO: LE NORMATIVE E GLI SVILUPPI RECENTI

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Fonte immagine: https://www.ilpost.it/2022/11/05/navi-migranti-sicilia/

Le politiche di asilo e il tema dei salvataggi in mare sono da sempre due dei principali motivi di fibrillazioni fra Italia e Unione Europea. Per quanto l’Ue si sia adoperata per coadiuvare e gestire la questione delle migrazioni esterne con strumenti come Frontex, gli Stati membri spingono sempre per normare da loro il problema. A tal proposito, l’Italia ha dimostrato e continua a mostrare degli atteggiamenti ondivaghi.

La base burocratica europea e i primi provvedimenti in Italia

Con la fine della Guerra Fredda e dei relativi blocchi di alleanze, l’implementazione dei flussi migratori via terra all’interno del territorio comunitario è aumentata notevolmente. Di conseguenza, gli europei dovettero far fronte a queste nuove circostanze cercando una quadra sul concetto di politica comune in materia migratoria, esperienza che ancora oggi risulta quanto meno incompleta. Tuttavia, dal varo dell’Area Schengen nel 1985 e della seguenteConvenzione di Dublino, incominciarono a delinearsi i poteri comunitari. In particolare:

  • Schengen comporta l’eliminazione delle frontiere e la realizzazione di un’area di libera circolazione delle persone;
  • il sistema di Dublino dichiara la responsabilità di uno Stato membro dell’esame di una domanda di protezione internazionale in base a criteri oggettivi per evitare l’asylum shopping[1].

Normative, quest’ultime, che creano una prima dimensione interna ma che iniziano a formare una seconda dimensione, quella esterna, che sarà decisamente più problematica. La dimensione esterna dell’Ue si basa su due approcci: “remote control” e “root cause” o preventivo. Nel primo caso, l’Ue stabilisce accordi con Paesi terzi volti ad impedire ai migranti l’attraversamento delle sue frontiere esterne. A tal fine, l’Unione aiuta i Paesi di invio e di transito a rafforzare i controlli alle frontiere. Nel secondo approccio, invece, il controllo è alla fonte, cioè cercare di mitigare le condizioni alla base della decisione dei migranti di fuggire dal loro Paese di origine.

Con la dimensione esterna dell’Ue riconosciuta al Consiglio Europeo di Tampere nel 1999, questioni come i rifugiati, l’asilo politico, i visti e il salvataggio nel Mediterraneo divennero ampiamente dibattute. In Italia, nel corso degli anni ‘90 si è cercato di recepire tali innovazioni, dapprima con la legge Martelli, che ha normato per la prima volta sia la gestione dei migranti economici con il rilascio di appositi permessi di soggiorno per motivi lavorativi, sia il lato repressivo, vale a dire la procedura per l’espulsione degli stranieri socialmente pericolosi e gli irregolari. 

A tal proposito, è necessario evidenziare che tali misure furono prese per contrastare il flusso in quel momento più corposo, cioè quello via mare dall’Albania, con 22.343 persone sulle coste della Puglia, nel 1997. Fu in tale contesto che nacque la legge n.563/1995 la quale decretava l’apertura, per i successivi tre anni, di Centri di accoglienza lungo la costa pugliese; quest’ultima, ancora oggi, costituisce le fondamenta del sistema di prima accoglienza italiano. 

La prima legge a carattere generale sulla politica migratoria fu invece la Turco-Napolitano del 1998, inserita poi nel Testo Unico sull’Immigrazione. La norma si occupava dell’ampliamento e della definizione dello sviluppo dei flussi migratori, dell’estensione della carta di soggiorno per stabilizzare i residenti di lungo periodo, delle cure mediche ai clandestini e dell’apertura di centri di assistenza temporanea.

Le fasi alterne dopo il 2000

Il problema, soprattutto in un Paese di primo approdo come l’Italia, si fece sentire in maniera più corposa nel Mediterraneo del sud, dove nel primo decennio del secolo gli sbarchi furono tutto sommato contenuti. In questi anni si ricorda la legge Bossi-Fini del 2002, approvata dal secondo governo Berlusconi, che inasprisce il regime migratorio. In particolare, venne rafforzato il tema del respingimento in mare dei barconi attraverso l’impiego delle navi della Marina Militare, si accordò un permesso di soggiorno solo per coloro che possedevano già un contratto di lavoro e si modificò i CPT[2] della legge Turco-Napolitano in Centri di Identificazione ed Espulsione. 

Le norme contenute in quella legge sono state la base dei successivi decreti legge del 2008-2009 del ministro Maroni, con la creazione della nuova fattispecie di reato di favoreggiamento della permanenza illegale in Italia, il restringimento della possibilità del ricongiungimento familiare e l’aggiunta del reato di ingresso e soggiorno illegale. Questa politica, unita alla relativa stabilità mediterranea alla vigilia della “Primavera araba”[3], portò ad un drastico calo degli sbarchi, 9.573 e 4.406 profughi, rispettivamente nel 2009 e ne 2010.

In ambito europeo, nel decennio 2000-2010 si cercò di armonizzare ancora di più la cooperazione tra Stati membri riguardo la questione. L’istituzione nel 2004 dell’agenzia Frontex, poi ampliata nel 2011 e nel 2014, rappresentò un deciso passo in avanti. I compiti della suddetta Agenzia sono di coordinare le azioni congiunte delle autorità nazionali di pattugliamento e gestire in maniera comunitaria le operazioni di rimpatrio dei migranti irregolari. L’assorbimento in ambito comunitario delle pratiche d’asilo e della migrazione illegale viene successivamente normata nel TFUE[4] del 2007 agli articoli 78 e 79, rispettivamente sulla politica comune in materia di asilo e protezione temporanea e sulla gestione efficace dei flussi migratori.

Salvataggi e misure di repressione

Tuttavia, il potere degli Stati di decidere sulle proprie frontiere esterne rimane intatto grazie all’art. 72 del TFUE che non intacca le competenze relative al mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza interna. Da questo dipende la presa di provvedimenti da parte dell’Italia negli anni 2010 che, a seconda dei governi, hanno indirizzato sia la gestione dei flussi nel Mediterraneo centrale sia il rapporto con l’Unione. 

Il 2011, anno dell’escalation in Libia e inizio delle primavere arabe, vede un picco di arrivi via mare: 62.692, numero destinato ad aumentare sino ad un massimo di 181.436 migranti nel 2016. Questi numeri spingono il governo Letta, nel 2013, a varare l’operazione Mare Nostrum, con un budget stimato di 9.5 milioni di euro al mese, per garantire la salvaguardia della vita dei migranti in mare e assicurare alla giustizia coloro che lucrano sul traffico illegale di migranti. A questa segue la risposta europea, con la missione Triton di controllo delle frontiere, che effettuò operazioni di salvataggio solamente in casi disperati, senza spingersi verso le coste libiche. 

Non producendo risultati soddisfacenti, il governo Gentiloni nel 2017 decise per soluzioni drastiche in merito, approvando il piano del ministro Minniti concernente norme in materia di rimpatri forzati e firmando accordi bilaterali con i paesi di origine dei migranti, come il discusso Memorandum con la Libia. A ciò si aggiunge il rafforzamento del sistema di detenzione amministrativa, che completa il quadro normativo insieme al codice di condotta per le ONG impegnate nei salvataggi, scatenando polemiche nel dibattito pubblico. Le azioni repressive del ministro Minniti verranno riprese negli anni successivi dai suoi successori al ministero, Salvini e Lamorgese, che sostennero misure per la soppressione del permesso di soggiorno per motivi umanitari e soprattutto per dare al Ministro dell’Interno il potere di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale. Potere che segnerà non poche frizioni con l’Ue in materia di sbarchi.

Le tensioni del 2022

Nonostante la risposta europea del 2019 con l’accordo di Malta sugli sbarchi che prevedeva la redistribuzione nel giro di quattro settimane dei profughi – superando il principio di paese di primo ingresso previsto dal regolamento di Dublino – e la rotazione volontaria dei porti di sbarco, la situazione rimase su numeri consistenti ma stabili. I 32.299 sbarcati nel 2020 e i 59.689 del 2021 furono cifre consistenti, che il secondo esecutivo Conte e il suo successore Draghi dovettero affrontare, in concomitanza dell’emergenza pandemica Covid.

La situazione cambiò a luglio 2022, quando il premier Draghi decise di proporre a Bruxelles un nuovo piano sulla redistribuzione dei profughi perché «siamo il Paese che meno discrimina e che più è aperto, ma anche noi abbiamo dei limiti e ora ci siamo arrivati». L’accordo, firmato da una ventina di Stati europei, tra cui Francia e Germania, prevede il ricollocamento volontario di 10.000 persone. Per chi invece non volesse accogliere i richiedenti asilo, l’alternativa è di pagare un contributo finanziario agli Stati di primo ingresso.

Il piano ha avuto effetti esigui: solo 117 le persone redistribuite in Europa, lo 0,13% degli oltre 90 mila profughi arrivati nel 2022 in Italia. Cifra lontana da quei 8.000 che dovevano lasciare il nostro Paese entro giugno 2023. Da questo nasce la disputa di novembre, quando il nuovo governo Meloni si è scontrato con la Francia sul caso di 4 navi Ong, bloccate dall’esecutivo italiano al largo delle coste della Sicilia. La posizione del Ministro Piantedosi è stata quella di trattare le imbarcazioni con bandiera di un determinato Stato come delle isole dei suddetti, chiedendo a questi ultimi di farsi carico dei migranti a bordo. 

Ciò ha portato alla reazione europea e in particolar modo della Francia, la quale ha sì preso in carico la nave Ocean Viking, ma ha anche promesso di detrarre le persone sbarcate a Tolone dal numero di accoglienza annuale, nell’ambito del meccanismo di solidarietà con l’Italia, rafforzando i controlli al confine italiano. Il governo Meloni, dal canto suo, ha continuato a sostenere la linea dei porti chiusi anche al Consiglio Europeo del 25 novembre scorso, trovando però una decisa opposizione francese, appoggiata da Germania e Spagna, che ha dichiarato di non appoggiare nessuna soluzione europea finché l’Italia non adempie all’accoglienza delle navi Ong.

Un possibile punto d’incontro tra queste diverse posizioni potrebbe essere il piano delle istituzioni europee da 580 miliardi entro il 2023 per fermare le partenze e finanziare i paesi di transito e origine dei flussi. Con particolare attenzione al tema del salvataggio in mare, dove si promette un maggiore coordinamento nel soccorso tra i diversi paesi europei e si annuncia di voler fare pressione sull’Imo[5] per cambiare le regole del soccorso. Questi punti andranno valutati bene dalla diplomazia italiana, ancora titubante per la bocciatura di un codice di condotta per le Ong.


[1] Pratica dei richiedenti asilo consistente nel presentare domanda d’asilo in diversi Stati o nel presentare domanda in un determinato Stato dopo aver transitato in altri Paesi

[2] Centri di permanenza temporanea ed assistenza

[3] Serie di proteste scoppiate nel Mondo Arabo all’inizio degli anni 2010

[4] Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea

[5] International Maritime Organization  

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