CONSIGLIO DI SICUREZZA ONU: IL CASO RUSSO-UCRAINO COME ENNESIMA PROVA DELLA NECESSITÀ DI RIFORME

Fonte immagine: ANSA/AP

Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite è l’organo, sulla carta, che ha il compito di garantire la sicurezza internazionale, ma nel corso della sua storia è stato quasi sempre bloccato nei suoi lavori dal potere di veto dei membri permanenti. Il conflitto russo-ucraino è solo l’ennesima dimostrazione dell’incapacità operativa del Consiglio e di un bisogno forte più che mai di riformare in maniera decisiva tale strumento.

Contro le aspettative iniziali di molti analisti e commentatori internazionali, i quali immaginavano uno scontro fra Kiev e Mosca molto più breve, il conflitto in Ucraina continua ad andare avanti da ormai più di 40 giorni. Le notizie di orrori e di massacri, che hanno da sempre caratterizzato ogni conflitto armato, si ripetono ormai sempre più frequentemente e le terribili immagini che ci arrivano dai campi di battaglia provano ogni giorno di più la necessità di cercare una soluzione diplomatica che permetta di raggiungere quanto meno un cessate il fuoco.

Aldilà del ruolo dei singoli stati nazionali e dei rispettivi leader più o meno carismatici, guidati sempre da interessi particolaristici (leggasi Erdoğan e il suo tentativo di porsi come mediatore fra le parti coinvolte), il sistema internazionale attuale dispone di un’organizzazione apposita per la gestione di queste situazioni e in particolare di uno strumento creato proprio per affrontare questioni legate alla sicurezza internazionale: si tratta chiaramente delle Nazioni Unite e del Consiglio di Sicurezza. Ma allora perché, quando si sente parlare della guerra in Ucraina, delle sanzioni imposte o di proposte per il raggiungimento di una pace, anche se negativa, il nome del Consiglio di Sicurezza e dell’ONU è praticamente assente?

Per rispondere a questa domanda, bisogna partire dalla struttura stessa del Consiglio di Sicurezza. Le Nazioni Unite nascono al termine della seconda guerra mondiale, nel 1945, e al Consiglio di Sicurezza viene affidata la “primary responsibility, under the United Nations Charter, for the maintenance of international peace and security.”. Esso è composto di 5 membri permanenti (Stati Uniti, Russia, Cina, Francia e Gran Bretagna, P5) e da 10 membri non permanenti eletti a rotazione per un periodo di due anni; la struttura del Consiglio rappresenta ancora oggi la più grande eredità del secondo conflitto mondiale, in quanto i P5 sono quelle potenze che sono uscite vincitrici dalla guerra e che hanno giocato un ruolo determinante nella stessa (sorvolando sulle motivazioni storico-politiche che hanno portato all’inclusione della Francia).

Se questa impostazione già di per sé rappresenta un limite significativo, in quanto il mondo non è più quello di 70 anni fa, il principale ostacolo a un corretto funzionamento del Consiglio di Sicurezza è sicuramente il potere di veto insuperabile dei membri permanenti. Il veto power, codificato all’articolo 27 paragrafo 3 della Carta delle Nazioni Unite, rappresenta la risposta alla domanda posta precedentemente: proprio a causa di questo strapotere giuridico il Consiglio è sempre stato estremamente bloccato e lento nel raggiungere un qualunque tipo di azione concreta.

Il conflitto in Ucraina, in questo senso, è solo l’ultimo esempio storico del malfunzionamento del Consiglio di Sicurezza; dal ‘45 in poi ogni qualvolta una delle potenze permanenti ha visto i suoi interessi oggetto di discussione e di possibile risoluzione da parte del Consiglio, specialmente in materia di sicurezza nazionale, ha sempre posto il veto, rendendo di fatto impossibile per il Consiglio svolgere la propria funzione, contribuendo da una parte ad aumentare l’instabilità internazionale e dall’altra a rendere sempre meno utile l’organo principale delle Nazioni Unite.

Per quanto la Russia (e prima l’Unione Sovietica) sia stata il soggetto che ha maggiormente utilizzato il veto nel corso della storia, tutti gli altri Stati che dispongono di tale privilegio ne hanno sempre fatto un uso strumentale per diverse ragioni geopolitiche. Emblematico in tal senso l’utilizzo del veto da parte americana, che dal 1970 ha utilizzato il suo potere principalmente per tutelare Israele nell’ambito dell’annosa questione palestinese; o anche il veto posto da Gran Bretagna e Francia nel 1989, per evitare la condanna dell’invasione americana di Panama, l’ultimo posto finora dalle due potenze europee; Cina e Russia dal 2011 in poi hanno utilizzato il loro veto power quasi esclusivamente in relazione al conflitto in Siria e alla crisi in Venezuela.

In alcuni casi addirittura il potere di veto ha avuto una funzione di “deterrenza” per alcune risoluzioni, che non vengono nemmeno presentante e discusse perché la minaccia del vetorende inutile proseguire su quella strada. Questo brevissimo recap sui trend di utilizzo del veto da parte dei membri permanenti dimostra sia come lo stallo del Consiglio di Sicurezza sul conflitto russo-ucraino si  pone in perfetta continuità col passato sia l’incongruenza logica che caratterizza lo strumento principe (almeno sulla carta) delle Nazioni Unite: il Consiglio di Sicurezza non è infatti in grado di garantire la sicurezza internazionale quando si tratta di questioni di rilevanza mondiale che riguardano, in maniera diretta o indiretta, gli interessi delle grandi potenze; nel mondo interconnesso e globalizzato del ventunesimo secolo questo corrisponde a una sostanziale impossibilità operativa generale.

È interessante notare come l’organizzazione internazionale precedente alle Nazioni Unite, ovvero la sfortunata Società delle Nazioni, avesse in qualche modo compreso il potenziale pericoloso di un potere così enorme in mano alle principali potenze mondiali e avesse trovato delle strategie alternative in materia. Infatti, ogni qualvolta i temi affrontanti in sede di Consiglio della Società delle Nazioni potevano portare a degli stalli e dunque a una rottura di un equilibrio internazionale già di per sé molto precario, i voti delle parti interessate non venivano presi in considerazione.

Il risultato di tale pratica è stato quello che, seppur nella sua breve e travagliata esistenza, la League of Nations si è trovata poche volte in condizioni di non poter operare a causa di situazioni del tutto bloccate; si propendeva invece spesso per delle soluzioni di compromesso, certamente non prive di limiti, ma che comunque avevano un qualche effetto sulla realtà circostante.

Tornando al caso studio da cui si è sviluppata questa riflessione e alla luce di tutto ciò che è stato detto finora, le risoluzioni emanate dalle Nazioni Unite contro l’invasione russa non fanno altro che confermare l’attuale inutilità del Consiglio di Sicurezza. Non è un caso infatti che i provvedimenti di condanna siano arrivati esclusivamente dall’Assemblea Generale, in particolare attraverso due risoluzioni: la prima del 2 marzo, attraverso la quale si denunciava l’aggressione di Mosca verso il territorio ucraino, e una seconda del 24 marzo dove si accusava la Russia di aver creato una situazione umanitaria disastrosa a seguito dell’attacco iniziato ormai un mese prima.

Un’altra prova dell’incapacità operativa del Consiglio di Sicurezza è stata l’estromissione della Russia dal Consiglio dei Diritti Umani di Ginevra delle Nazioni Unite, su richiesta degli Stati Uniti. Tutti questi interventi sono da interpretare come un riconoscimento da parte delle grandi potenze occidentali, in particolare dell’America di Joe Biden, della necessità di agire e di prendere provvedimenti contro la Russia, validi almeno dal punto di vista simbolico, dato che nessuna azione concreta può essere intrapresa attraverso le Nazioni Unite.

Per superare questa incongruenza logica, in passato sono state avanzate diverse proposte di riforma del Consiglio di Sicurezza. Partendo da quella portata avanti dal G4, formato da Brasile, Germania, India e Giappone all’inizio degli anni 2000, dove questi paesi si candidavano come nuovi membri permanenti (insieme ad un altro non specificato paese africano), passando per la posizione dell’Unione Africana che appoggiava l’idea di una espansione generale del Consiglio e per la proposta di trasformare il Consiglio in una sorta di camera di rappresentanza di organizzazioni regionali, tutti questi tentativi si sono sempre risolti in un nulla di fatto. La ragione principale del fallimento di ognuna di queste iniziative risiede nella procedura legale stabilita dalla Carta delle Nazioni Unite per riformare il Consiglio, estremamente complessa e articolata, che rende sostanzialmente impossibile ogni tipo di riforma senza l’approvazione di tutti i P5.

Infine è rilevante il fatto che nessuna della proposte avanzate negli ultimi anni preveda una richiesta di cancellazione o modifica del potere di veto, in quanto tutti gli Stati interessati a guadagnare una sedia nel Consiglio sono fortemente motivati dalla possibilità di utilizzare tale potere in modo da tutelare in maniera assoluta i propri interessi.

Per quanto queste motivazioni siano legittime e possano essere condivisibili, in quanto l’interesse principale di uno Stato è sempre quello di garantire la propria sicurezza nazionale, fin quando non si uscirà da questo tipo di logiche e si attueranno progetti di modifiche sostanziali il Consiglio di Sicurezza rimarrà una delle più grandi contraddizione del sistema delle relazioni internazionali del mondo contemporaneo.

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