LE FUNZIONI DEL CONSOLATO

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Il rinnovo del Passaporto non è l’unico caso in cui ci si può rivolgere al Consolato: se si vive o si è in viaggio all’estero è fondamentale sapere i diritti di cui si gode, gli obblighi dei funzionari consolari e le violazioni che questi ultimi o che lo Stato di residenza possono commettere.

Il posto in cui ci si reca se all’estero si perde il proprio passaporto: è questo quello a cui banalmente nell’immaginario comune si pensa quando si parla di Ambasciate. In realtà, le Ambasciate hanno funzioni ben diverse dal semplice rilascio di documenti ufficiali e la loro organizzazione è caratterizzata dalla presenza di vari organi preposti a curare diversi aspetti, spesso lontani dai bisogni della diplomazia in senso stretto.

Ogni Ambasciata ha la propria struttura, la quale dipende principalmente dagli accordi bilaterali tra i due Stati e dal peso politico/ economico dello Stato che essa rappresenta. Per questo motivo, ci sono Ambasciate che contano centinaia di addetti e altre che invece sono dotate di uno Staff più ristretto.

In ogni caso, tutte le missioni diplomatiche permanenti svolgono le funzioni indicate dall’articolo 3 della Convenzione di Vienna sulle Relazioni Diplomatiche e hanno una composizione tipica: la cancelleria, la sezione economica e commerciale, la sezione culturale, l’ufficio addetto alla difesa e il consolato.

Il consolato è un istituto particolare che merita un’analisi approfondita. Ciò che in primis è interessante notare, è che non tutte le Ambasciate dispongono di una sezione consolare[1] e che non tutte le sezioni consolari sono affiancate e inserite all’interno di un’Ambasciata.

Solitamente le Ambasciate si trovano nelle capitali degli Stati, mentre i Consolati si possono trovare in città geograficamente lontane dall’Ambasciata di appartenenza. Spesso, in situazioni estremamente particolari e circoscritte, le sezioni consolari vengono addirittura inserite in Ambasciate di Stati terzi: questo significa, concretamente, che il consolato italiano può essere inserito presso l’Ambasciata statunitense anziché in quella italiana.

L’esempio, ovviamente, vuole solo dare una lettura più pratica della fattispecie poiché, in realtà, quest’eventualità si manifesta principalmente nel caso di Stati nuovi o economicamente deboli, i quali non riuscirebbero ad affrontare i costi dell’apertura di un’Ambasciata. Dopo la rottura delle relazioni diplomatiche tra due Stati a seguito di un conflitto armato internazionale, spesso le relazioni consolari vengono ristabilite addirittura prima delle relazioni diplomatiche. 

Tutte queste particolarità sono da ricondurre alle funzioni specifiche dei Consolati. Occorre chiarire in primo luogo che essi non rappresentano lo Stato di invio e ne consegue che il personale è privo del carattere diplomatico. Il loro ambito territoriale di competenza, dunque, non è nazionale, ma territoriale: ogni Consolato ha una propria circoscrizione al di fuori della quale non può operare, se non per esigenze particolari.

Un esempio concreto è rappresentato dal caso dell’Ambasciata del Kosovo sita a Roma, la quale dispone di una sezione consolare interna e di un Consolato a Milano. Considerando però il flusso di cittadini Kosovari nel periodo estivo nel porto di Bari, legato alla vicinanza con il porto di Durazzo, in passato si è provveduto all’istituzione di un ufficio temporaneo sul posto per lo svolgimento delle funzioni consolari. 

Il consolato è infatti un organo di amministrazione che deve cercare di adattarsi alle esigenze dei cittadini che deve assistere. Le funzioni principali sono elencate nell’articolo 5 della Convenzione di Vienna sulle Relazioni Consolari, tra le quali ricordiamo: la protezione nello Stato di residenza degli interessi dello Stato di invio e dei suoi cittadini, lo sviluppo di relazioni commerciali, economiche e culturali, la raccolta di informazioni, con mezzi leciti, circa le condizioni della vita commerciale ed economica dello stato di residenza, il rilascio di documenti di viaggio e altra documentazione ufficiale ai cittadini dello Stato di invio, l’esercizio di funzioni notarili e la tutela degli interessi dei minori dello Stato di invio. Gli atti che ne derivano possono produrre effetti nello Stato di Residenza, nello Stato di invio, in entrambi gli Stati o anche in Stati terzi.

Ciò che caratterizza la missione del Console rispetto a quella dell’agente diplomatico sta nel fatto che quest’ultimo si rapporta allo Stato straniero preso nel suo complesso, mentre l’attività del Console risulta localizzata. Nonostante ciò, il lavoro del Console si svolge comunque su un piano internazionale perché è legittimato da norme internazionali: quello che cambia è la natura del suo compito, lontano dal carattere diplomatico.

Questo è testimoniato anche dalle condizioni di nomina del Console rispetto all’Ambasciatore: l’exequatur[2] rispetto all’accreditamento, l’ambito territoriale di competenza, la subordinazione del console al Capo Missione e un regime di immunità meno esteso.

Ci sono tuttavia delle eccezioni: se, ad esempio, non esiste una sede diplomatica dello Stato, il funzionario consolare può compiere anche atti diplomatici, previo consenso dello Stato di residenza. Questo, però, non conferisce al Console immunità diverse da quelle previste, a meno che egli non venga incaricato di rappresentare lo Stato di Invio presso una ONG, unico caso in cui egli godrebbe a pieno delle immunità diplomatiche. 

L’analisi iniziava con il caso dello smarrimento del documento di viaggio all’estero, il quale rientra perfettamente nella casistica in cui ci si può rivolgere al proprio Consolato. Ci sono però altre occasioni in cui vi si può fare affidamento ed è fondamentale sapere di quali diritti si gode se si ha una cittadinanza diversa dallo Stato in cui si vive e quali sono gli obblighi che il Consolato non può violare.

Una sintesi del lavoro del console può essere la descrizione di Prospero Fedozzi, giurista internazionale del Novecento, il quale affermò che “Il console all’estero è quello che all’interno sono, contemporaneamente, per i cittadini e per lo Stato stesso, il prefetto ed il questore, il notaio e l’ufficiale di stato civile, il capitano di porto ed il provveditore agli studi”.

La protezione Consolare: consiste nell’azione che il Console è legittimato a svolgere in favore dei suoi concittadini ai quali lo Stato di residenza ha riservato un trattamento non conforme a quello dovuto dalle norme di diritto internazionale consuetudinario e convenzionale.

Bisogna ricordare che questo tipo di protezione, oltre ad essere obbligatoria e automatica, nei casi di ingiusta detenzione o della mancata applicazione del giusto processo nell’accertamento delle condotte criminose, entra in gioco sin dal principio e durante tutto il corso del giudizio. La protezione diplomatica, invece, oltre ad essere discrezionale, entra in gioco solo ed esclusivamente dopo aver esaurito le vie di ricorso interno. Questo significa che il cittadino può beneficiare della protezione consolare ancor prima della protezione diplomatica;

L’assistenza Consolare: è un diritto individuale che non presuppone necessariamente la presenza di un fatto illecito ed è uno dei più importanti compiti del Console. Consiste nelle generali attività che il console svolge in supporto dei connazionali in loco, tra cui si ricordano le più importanti:

-Sostegno in caso di detenzione o arresto dei connazionali: il Console deve comprendere il titolo di reato in base al quale il cittadino è perseguito, fornirgli un elenco di avvocati e le informazioni necessarie sulle procedure penali dello Stato di residenza, verificare che il trattamento carcerario sia adeguato (verificare che il concittadino non sia oggetto di abusi fisici e che abbia le cure mediche necessarie, fornire eventualmente cibo se si ritiene insufficiente l’alimentazione carceraria).

Se il detenuto ne fa domanda, le autorità competenti devono avvertire il Console senza indugio[3], ed egli deve senza indugio comunicargli quali siano i suoi diritti. I funzionari consolari possono comunque astenersi da tale assistenza se il detenuto vi si oppone espressamente. In ogni caso, è importante sapere che in base alle Convenzione di Vienna sulle relazioni Consolari, i funzionari consolari devono avere la piena libertà di comunicare con i concittadini: contro il negato accesso all’assistenza consolare possono agire sia il detenuto sia lo Stato di cui egli ha cittadinanza, lamentando la violazione della Convenzione. In particolare, la persona detenuta potrà lamentare il negato accesso in tutti i gradi di giudizio e lo Stato di residenza deve ristabilire, per quanto possibile, lo status quo ante;

-Il rimpatrio urgente dei cittadini o il rimpatrio delle salme nello Stato di cittadinanza;

-Il rilascio di documenti: visti, passaporti, carte di identità, ma anche funzioni in materia di stato civile come certificazione delle nascite, dei matrimoni, delle adozioni. Nel caso italiano, l’ufficio consolare gestisce lo schedario consolare, a cui sono obbligati ad iscriversi i cittadini italiani che si trasferiscono per un periodo superiore ai 12 mesi o che vivono all’estero;

-Cittadini minori, interdetti, emancipati, inabilitati e sottoposti all’amministrazione di sostegno: il capo dell’ufficio consolare esercita su questa categoria le funzioni e i poteri che le leggi attribuiscono al giudice tutelare[4];

-Sostegno economico, ospedalizzazione e ricovero, soprattutto in casi di calamità o catastrofi naturali (in queste situazioni di emergenza i Consolati offrono il loro aiuto a prescindere dalla cittadinanza delle vittime).

Fonti: C.C. Gialdino, “Diritto Diplomatico-Consolare Internazionale ed europeo”, Quinta Edizione, G. Giappichelli Editore, 2020


[1] In questo caso, spesso, le funzioni consolari vengono affidate alla Cancelleria

[2] Autorizzazione con la quale lo Stato di residenza autorizza un console estero a svolgere attività ufficiali produttive di effetti giuridici. È un atto di diritto interno discrezionale dello Stato ricevente, può consistere in un decreto del Capo dello Stato o del Ministro degli Affari Esteri dello Stato ricevente, nella semplice apposizione della parola “exequatur” sulle lettere patenti o nella notificazione da parte dello Stato ricevente allo Stato inviante

[3] Formula proposta dal Regno Unito alla Conferenza di Vienna

[4] Art.33, D.Lgs. n. 71/2011

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