IL DILEMMA DELLA SICUREZZA E DELLA DIFESA COMUNE

Fonte Immagine: European Parliament https://www.flickr.com/photos/european_parliament/14521113746

I recenti eventi hanno portato l’Unione europea a riflettere sulla necessità di ridefinire gli obiettivi e gli strumenti della politica di sicurezza e di difesa comune. Ma un dilemma attanaglia il dibattito: è davvero possibile sviluppare un esercito europeo e raggiungere l’autonomia strategica?

Il ritiro degli Usa e delle truppe della NATO dall’Afghanistan, con il conseguente scoppio di una nuova e complessa crisi da gestire, e la nascita di AUKUS, la nuova alleanza strategica e militare tra Stati Uniti, Regno Unito e Australia, che sposta l’asse verso l’area dell’Indo-Pacifico, hanno relegato l’Ue in una posizione marginale, escludendola, di fatto, da processi decisionali importanti all’interno dello scacchiere internazionale. Tali eventi, inevitabilmente, hanno riacceso il dibattito sulla necessità di rafforzare la sovranità europea e di sviluppare l’autonomia strategica.

Si tratta di un’esigenza alla quale le istituzioni europee hanno più volte lasciato intendere di voler rispondere attraverso il potenziamento della capacità di difesa europea. Tale percorso non pregiudicherebbe la collaborazione dell’Ue con i suoi alleati ma, anzi, la renderebbe un pilastro su cui fare affidamento, un partner di prestigio nell’ambito della cooperazione in materia di difesa e sicurezza.

Molto più remota, invece, è la possibilità che l’aumento della capacità di difesa possa consentire all’Ue di raggiungere una vera e propria indipendenza – strategica, militare e decisionale – da altri attori internazionali. In ogni caso, un progetto del genere non può prescindere da una revisione della politica di sicurezza e di difesa comune.  

L’evoluzione di una materia complessa

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è una delle componenti più importanti della Politica estera di sicurezza comune (PESC). Essa mira a garantire all’Ue una capacità operativa tale da poter intervenire, anche al suo esterno, nell’ambito di missioni finalizzate al mantenimento della pace, alla prevenzione dei conflitti e al rafforzamento della sicurezza internazionale, coerentemente con i principi della Carta delle Nazioni Unite. La politica di sicurezza e di difesa comune, tuttavia, costituisce una materia complessa e anche il suo sviluppo all’interno dell’Ue ha seguito un percorso articolato. 

Storicamente, i primi tentativi di definire un programma comune in materia di difesa e sicurezza sono riconducibili alla proposta di istituire una Comunità europea di difesa (CED). Il progetto, lanciato nel 1950, si caratterizzava per un certo livello di integrazione europea e prevedeva la cooperazione militare tra gli Stati membri finalizzata alla nascita di un vero e proprio esercito europeo.

Tuttavia, il progetto fallì nel 1954, quando la Francia rifiutò di ratificare il trattato istitutivo della CED. In seguito, la politica europea di sicurezza e difesa si sviluppò principalmente nell’ambito dell’Unione Europea Occidentale (UEO), organizzazione internazionale regionale, il cui scopo era quello di garantire la sicurezza militare e la cooperazione politica tra i suoi Stati membri, e della NATO

Nel 1992, l’UEO ha adottato le Missioni di Petersberg, operazioni che comprendevano missioni umanitarie e di soccorso, missioni di peacekeeping e missioni militari per la gestione delle crisi e la risoluzione dei conflitti. Nate con l’obiettivo di rafforzare la capacità operativa europea, le missioni di Petersberg furono successivamente integrate nel trattato Amsterdam, gettando le basi per lo sviluppo di una politica di sicurezza europea, parallela ma non separabile da quella della NATO. F

u proprio in quegli anni che iniziò a delinearsi la Politica estera e di sicurezza comune, di cui la politica di sicurezza e di difesa avrebbe fatto parte. La nascita della PESC, in particolare, risale al Trattato di Maastricht del 1993. Essa doveva rappresentare il secondo dei tre pilastri su cui costruire la nuova Unione europea e doveva avere lo scopo di tutelare i valori e gli interessi dell’allora Comunità europea e di rafforzarne la sicurezza esterna.

Dalla sua istituzione, le disposizioni in materia di PESC sono state oggetto di una continua evoluzione. Con il Trattato di Amsterdam, nel 1999, è stata istituita anche la figura dell’Alto Rappresentante per la PESC, al fine di dare un volto ed una voce all’Europa con particolare riferimento alla sua politica estera e di sicurezza.

Il Consiglio europeo di Colonia del 1999, poi, ha deciso di trasferire le funzioni e le capacità operative dell’Unione europea occidentale all’Ue. Questa, oltre alla competenza in materia di difesa collettiva, acquisiva anche due nuove agenzie, l’Istituto dell’Unione europea per gli studi sulla sicurezza e il Centro satellitare dell’Unione europea, che insieme al Comitato Politico e di Sicurezza, al Comitato militare e allo Stato maggiore dell’Ue completavano il quadro degli organi per la gestione della politica europea di sicurezza e difesa (PESD), che solo successivamente, con il Trattato di Lisbona, si sarebbe trasformata in PSDC. 

La piena operatività della PESD

Un ulteriore sforzo per dare piena operatività alla PESD è stato compiuto nel 2001 quando, al Consiglio europeo di Laeken, l’Ue ha adottato il Piano d’azione per lo sviluppo delle capacità militari (European Capabilities Action Plan), con l’obiettivo di dotare l’Unione europea di strumenti militari propri, come previsto prima dall’Helsinki Headline Goal e poi dall’Headline Goal 2010.

L’impegno per l’acquisizione di una maggiore indipendenza in termini di difesa e sicurezza, tuttavia, non minò le relazioni con la NATO. La dichiarazione congiunta Ue-NATO del 2002 e i successivi accordi Berlin Plus, infatti, hanno disciplinato tutti gli aspetti relativi alla cooperazione, alla condivisione della strategia di sicurezza e al coordinamento operativo con gli Alleati.

Nel 2003, il Consiglio europeo ha formulato per la prima volta una strategia europea in materia di sicurezza, autonoma ma coerente con la strategia della NATO. Dopo pochi mesi, è stata istituita l’Agenzia europea per la difesa al fine di supportare gli Stati membri e il Consiglio europeo nella gestione delle attività della PESD, ovvero lo sviluppo della capacità di difesa europea e la gestione delle crisi.

A tale scopo, nel 2005 sono stati istituiti gli EU Battlegroups, unità militari multinazionali composte da 1.500 persone ciascuna, provenienti dagli eserciti degli Stati membri, da utilizzare come forza di reazione rapida nella gestione delle crisi. Completamente operativi dal 2007, i gruppi tattici possono essere dispiegati a seguito di una decisione unanime da parte del Consiglio. Tuttavia, per motivi di carattere politico, tecnico e finanziario, non sono stati mai attivati. 

La PSDC nel Trattato di Lisbona

A seguito del fallimento del progetto di una Costituzione europea, la PESD è confluita nel Trattato di Lisbona del 2009, che ne ha modificato la denominazione in Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC). La materia è disciplinata dagli articoli da 42 a 46 del TUE. Le decisioni relative alla PSDC vengono adottate all’unanimità dal Consiglio sulla base degli orientamenti generali e degli obiettivi strategici definiti dal Consiglio europeo.

Il Consiglio adotta tali decisioni su proposta dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza – supportato nelle sue attività dal Servizio europeo per l’azione esterna – o di uno Stato membro.

Gli Stati membri mettono a disposizione dell’Unione le capacità civili e militari necessarie ad attuare la PSDC e a conseguire gli obiettivi definiti dal Consiglio. Nel caso in cui uno di essi subisca un’aggressione armata all’interno del proprio territorio, gli altri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza, in conformità dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite e dando precedenza, in ogni caso, agli obblighi derivanti dall’appartenenza alla NATO. La PSDC, tuttavia, “non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa” degli Stati membri che, quindi, godono di una certa discrezionalità nella loro partecipazione alle attività. 

Nel 2016, l’Alto Rappresentante Federica Mogherini ha presentato al Consiglio la “Strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Ue”. Alla fine dello stesso anno, il Consiglio europeo ha approvato il Piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa, che ha consentito di dare avvio ad una revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD), istituire una cooperazione strutturata permanente (PESCO), creare una capacità militare di pianificazione e condotta (MPCC) e rafforzare gli strumenti di reazione rapida dell’UE, finanziati attraverso il meccanismo ATHENA. Dopo pochi mesi, è stato istituito anche il Fondo europeo per la difesa.

A completare il quadro del nuovo assetto della PSDC c’è poi la Dichiarazione congiunta UE-NATO del 2018, con cui le due organizzazioni hanno rinnovato l’impegno reciproco in materia di sicurezza e di difesa e hanno definito un nuovo programma di cooperazione. 

Verso l’autonomia strategica?

Sin dall’inizio del suo mandato nel dicembre 2019, l’Alto rappresentante Josep Borrell ha sempre considerato il rafforzamento della PSDC come uno dei punti prioritari dell’agenda europea. In tal senso, al fine di perseguire una linea d’azione più strategica e sviluppare la capacità di agire in modo autonomo, l’Ue sta lavorando alla definizione di una bussola strategica che possa guidare l’evoluzione della politica di sicurezza e di difesa comune.

Il percorso non è semplice, in quanto il raggiungimento dell’autonomia strategica richiede, necessariamente, la revisione del meccanismo decisionale, un maggiore impegno degli Stati in termini operativi e un ripensamento dei rapporti con altri partner.

Tuttavia, alcuni eventi recenti, quali il ritiro delle forze della NATO dall’Afghanistan, con il conseguente scoppio di una nuova crisi umanitaria, e la firma del patto AUKUS che, di fatto, ha escluso l’Ue, hanno dato un forte impulso al dibattito sulla PSDC.

Josep Borrell e Charles Michel convengono sulla necessità di rafforzare l’autonomia d’azione e la capacità di intervento dell’Ue. D’accordo con questa linea anche Macron, che durante la presidenza francese dell’Ue, nel primo semestre del 2022, intende convocare un vertice sulla difesa comune.

Macron, infatti, vorrebbe accelerare la definizione di una nuova strategia europea per la difesa e vorrebbe che fosse proprio la Francia a guidare l’Ue in questo percorso che la dovrebbe condurre all’autonomia strategica. Parlare di una vera e propria autonomia, tuttavia, potrebbe essere eccessivo (e fuorviante). Il Segretario generale della NATO, Jens Stoltenberg, ritiene che l’Ue non sia in grado di difendere da sola l’Europa e dello stesso parere sembra essere anche Ursula von der Leyen, secondo cui la partnership con gli Alleati è fondamentale

L’Ue, pertanto, lavorerà su due fronti, sviluppando sia la capacità di difesa, sia le alleanze strategiche, prima fra tutte quella con la NATO. Questo è quello che emerge dalla bozza della bussola strategica discussa il 26 ottobre a Bruxelles, che anticipa lo Strategic Compass che Borrell presenterà a novembre al Consiglio dei ministri degli Esteri e della Difesa.

La nuova strategia dell’Ue, dunque, potrebbe arrivare prima della fine dell’anno. Entro quella data, però, bisognerà aver esaminato non solo gli aspetti tecnici e finanziari, ma anche tutte le difficoltà connesse al tema probabilmente più rilevante ai fini del rafforzamento dell’autonomia strategica dell’Ue, ovvero la volontà politica di dare vita ad una Unione europea della difesa.

Vanessa Ioannou

Ha conseguito la laurea magistrale con lode in Studi internazionali presso l'Università "L'Orientale" di Napoli con una tesi sulle relazioni esterne dell'UE. Iscritta all’Albo dei giornalisti pubblicisti, ha collaborato con diverse testate giornalistiche, occupandosi di Politica ed Esteri. In seguito, ha intrapreso il percorso professionale da consulente.
Per lo IARI è caporedattrice della Redazione Europa. In particolare, si occupa di Affari europei ed Euro-Mediterraneo. È profondamente convinta che per comprendere la realtà che ci circonda sia necessario contestualizzare i fenomeni geopolitici, mai isolati e sempre interconnessi tra loro. Collaborare con lo IARI, analizzando temi di respiro europeo e internazionale, le permette di coniugare i suoi più grandi interessi: la scrittura e la politica internazionale.

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