LE INIZIATIVE ONU NELLA LOTTA AL TERRORISMO DOPO L’11 SETTEMBRE

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In questi giorni di ricorrenze importanti e di riflessioni circa gli stravolgimenti degli equilibri politico-strategici, ideologici e anche culturali nel mondo post 11 settembre, non bisogna dimenticare che, dopo vent’anni di War on Terror, nonostante gli sforzi delle Nazioni Unite, i problemi sul piano normativo internazionale in riferimento alla lotta al terrorismo sono rimasti sostanzialmente invariati. 

Numerosi gli sforzi e soprattutto una certa nobiltà di intenti sono stati apprezzabili da parte  delle Nazioni Unite già all’indomani dell’11 Settembre 2001: il Consiglio di Sicurezza adottava la Risoluzione  1368 (2001) in cui esprimeva la più ferma condanna degli attacchi terroristici a New York, Washington, D.C. e in Pennsylvania, qualificando tali atti, al pari di ogni atto di terrorismo internazionale, come una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionali.  

Il Consiglio poi faceva appello a tutti gli Stati affinché intraprendessero azioni congiunte urgenti per consegnare alla giustizia gli organizzatori e i mandanti di questi attacchi, e anche alla comunità internazionale tutta, per aumentare gli sforzi nella cooperazione anche attraverso la piena applicazione delle convenzioni internazionali anti-terrorismo e le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza, in particolare la Risoluzione 1269 (1999)

Con la risoluzione del 12 Settembre il Consiglio faceva proprio l’impegno ad intraprendere tutti i passi necessari per rispondere agli attacchi e soprattutto a «combattere tutte le forme di terrorismo», in conformità con le sue prerogative fissate nella Carta delle Nazioni Unite.

Il primo passo importante è rappresentato dalla risoluzione immediatamente successiva 1373 (2001) sulla prevenzione e repressione al finanziamento di atti terroristici.  Il Consiglio decideva che gli Stati avrebbero dovuto: 

  • Proibire e criminalizzare la fornitura o la raccolta volontaria di fondi, da parte dei loro cittadini o nei loro territori, destinati alla realizzazione di atti terroristici, intervenendo anche attraverso il congelamento di fondi e altri beni finanziari o risorse economiche che si rivelassero destinate a tali scopi; 
  • Prendere le misure necessarie per prevenire l’esecuzione di atti terroristici, anche attraverso la repressione del reclutamento di membri di gruppi terroristici e della fornitura di armi ai terroristi; impedire simultaneamente il movimento di terroristi o di gruppi terroristici con controlli efficaci alle frontiere e controlli sull’emissione di documenti;
  • Intensificare e accelerare lo scambio di informazioni operative, in accordo con il diritto internazionale e interno e cooperare in materia amministrativa e giudiziaria, anche attraverso l’implementazione delle convenzioni e protocolli internazionali relativi al terrorismo e le risoluzioni 1269 (1999) e 1368 (2001) del Consiglio di Sicurezza. 

Senza alcuna esitazione la risoluzione istitutiva altresì il Security Council Counter Terrorism Committee Executive Directorate (CTED), un comitato di esperti incaricato di monitorare l’attuazione delle misure anti terrorismo.  

È a partire dal 2006 che l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha lanciato la Strategia globale di lotta al terrorismo con la Risoluzione A/RES/60/288 e il relativo piano d’azione articolato in quattro pilastri: 

  1. L’adozione di misure specifiche per contrastare il terrorismo, comprese misure per affrontare le condizioni che ne favoriscono la diffusione; 
  2. Prevenzione e contrasto al terrorismo; 
  3. Costruzione della capacità degli Stati di prevenire e combattere il terrorismo e rafforzare il ruolo del sistema delle Nazioni Unite in questo settore; 
  4. Il rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto come base fondamentale per la lotta al terrorismo.

La medesima risoluzione ha altresì disposto la creazione, su iniziativa saudita, di un Centro antiterrorismo delle Nazioni Unite (UNCCT), per promuovere la cooperazione internazionale e sostenere gli Stati membri nell’attuazione della strategia globale antiterrorismo. Istituto confluito successivamente, sei anni più tardi, nell’apposito Ufficio Antiterrorismo delle Nazioni Unite (UNOCT), non a caso voluto «al di fuori del Dipartimento per gli affari politici del Segretariato», su proposta del Segretario generale António Guterres, con la risoluzione A/RES/71/291 adottata dall’Assemblea Generale. 

L’ufficio dello UNOCT esercita la leadership nel quadro della strategia globale contro il terrorismo e lavora in sinergia con gli Stati membri delle Nazioni Unite, le agenzie specializzate, la società civile, le organizzazioni internazionali e regionali, il mondo accademico e tutti i partner interessati. 

Tuttavia, le esigenze di coordinamento tra le Nazioni Unite da una parte e, gli attori coinvolti nella rete antiterrorismo convogliate nello UNOCT dall’altra, hanno portato all’adozione del Global Counter -Terrorism Coordination Compact(GCTC): un patto antiterrorismo che  si avvale della collaborazione di 43 agenzie ed enti tra membri e osservatori, tra cui l’OIM, l’UNICEF, l’UNCHR, nel dare piena esecuzione ai principi fissati dalla Strategia globale antiterrorismo che viene rinnovata ogni due anni.

Le iniziative targate ONU all’insegna del coordinamento della strategia internazionale al terrorismo rappresentano una tappa significativa di un processo avviato ancor prima del 2001. Tuttavia, adesso che un “nuovo 11 Settembre” si sarebbe presentato con la ripresa del potere dei Talebani in Afghanistan, appare ancora più evidente che certi problemi non sono stati ancora risolti. 

Innanzitutto, l’esistenza di un arcipelago di organi ed agenzie preposte allo stesso scopo fa sì che si generino complicazioni a livello operativo nonché il profluvio di disposizioni e accordi vigenti in materia anziché incentivare la cooperazione, la paralizzano. 

In secondo luogo, ora come allora, non sembra si sia ancora giunti pacificamente ad una definizione univoca di “terrorismo” e “terrorista”: ogni strada intrapresa in tal senso si scontra inevitabilmente con le prerogative e le riserve dei singoli Stati ad accettare di far rientrare nella fattispecie le lotte di liberazione nazionale (si pensi a certi paesi dell’Africa all’epoca sotto dominio coloniale o alle parti in causa nel conflitto arabo-israeliano) che ben si porrebbero, in linea di principio, con il rispetto dell’autodeterminazione dei popoli di cui all’articolo 1, paragrafo 2 dello Statuto ONU oppure le condotte di certi governi “giustificate” dalla specifica missione di dover  “esportare la democrazia” o i cosiddetti “crimini di Stato”.  

Si ricorderà inoltre, a tal proposito, il fallimentare tentativo alla Conferenza di Kampala del 2010 di emendare lo Statuto della Corte Penale Internazionale e far rientrare il crimine di terrorismo internazionale tra quelli rientranti nella giurisdizione della Corte. 

Senza contare poi, che la molteplicità di definizioni e misure interne ai singoli Stati ha avuto le sue drastiche ripercussioni nell’ambito della tutela dei diritti umani: alcuni Stati come la Turchia e lo Sri Lanka in assenza di una configurazione universale del reato di terrorismo, hanno potuto facilmente aggirare l’ostacolo e avvalersi della lacuna per far passare come legittime le violazioni di certi diritti, come la libertà di espressione e di riunione, operate al loro interno, perché spacciate come misure necessarie alla repressione di attività terroristiche e  sovversive. 

La professoressa Fionnuala Ní Aoláin, in qualità di Relatore speciale per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali nella lotta al terrorismo del Consiglio dei diritti umani dell’ONU (UNHRC) dà una spiegazione chiara e forse oggi scontata al ripresentarsi dell’annoso problema:  aggirare l’ostacolo è semplice perché alla base  «c’è un accordo tra gentiluomini, negoziato dagli stessi Paesi. Per questo motivo nessuno mette in dubbio la definizione di terrorismo». 

Finché non si metterà mano ad una definizione universale di “terrorismo” che permetta di individuare rapidamente le criticità, se non addirittura prevenirle e poter intervenire con azioni concrete, si assisterà al permanere della paralisi e le condanne espresse da risoluzioni ed accordi in materia anche adottati all’unanimità dalla comunità internazionale, resteranno solo parole fissate sulla carta. 

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