L’INTEGRAZIONE EUROPEA: UN PERCORSO A OSTACOLI TRA HIGH E LOW POLITICS

I padri fondatori firmano, nel 1952, il Trattato Istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio. Fonte Foto: https://www.ilsole24ore.com/art/trattato-parigi--AE8btto?refresh_ce=1

Perché gli Stati Europei, negli anni ’50, hanno deciso di intraprendere un percorso di integrazione? Perché in alcuni ambiti questa prosegue più facilmente, mentre in altri le volontà dei Paesi sembrano insormontabili? La teoria neofunzionalista ha provato a dare una risposta a questi quesiti.

Il processo di integrazione europea è particolarmente originale perché, seppur nato in un preciso contesto storico, rimane un progetto, non è ancora compiuto ed è stato influenzato, e continuerà ad esserlo, da diverse correnti, che siano politiche o storiche.

Ne risulta un compromesso che porta l’Unione ad avere dei punti di forza o di debolezza. Il principio di base su cui essa si fonda è, inevitabilmente, il perseguimento di interessi comuni. Perché l’integrazione avanza in ambito economico, mentre in quello militare/di difesa si riscontrano più difficoltà?  

La distinzione tra high politics low politics può spiegare in parte la questione, sia dal punto di vista dei politici che da parte dell’opinione pubblica, ma rimane una spiegazione semplicistica. I settori di politica “alta” sono gli ambiti di politica interna, la sicurezza, la giustizia, tematiche che influenzano l’identità nazionale. Mentre quelle di politica “bassa” gravitano intorno i settori economici, finanziari, ovvero maggiormente tecnici. 

L’integrazione ha subito, dunque, fasi di accelerazione e di stasi, non è stato un fenomeno d’impatto, bensì molto graduale. Inoltre, si inserisce in un contesto mutato dopo la II Guerra Mondiale, un assetto bipolare e va a contrastare l’ideologia sovietica. Il processo è stato fortemente sostenuto dagli USA, che sono stati presi anche come modello per la costituzione stessa delle Comunità.

L’integrazione europea si pone in controtendenza rispetto alla formazione dello Stato moderno, andando a incidere sulle entità statali limitandone il potere dando vita a istituzioni comuni. Nella prima fase dell’integrazione, quindi negli anni ’50, prevale la cooperazione nel settore economico, che mette in discussione il monopolio giuridico e la sovranità assoluta in questo ambito.

Non può essere, quindi, considerato un settore totalmente irrilevante per i Paesi, per quanto di low politics. Inoltre, considerando che la questione della difesa rimane delegata all’ombrello protettivo dell’alleanza atlantica, gli europei possono spostare le risorse dal settore militare a quello economico-sociale, migliorando la qualità della vita dei cittadini. La liberalizzazione del commercio ed il rafforzamento della democrazia in quadro multilaterale creano un ambiente di apertura verso gli Stati vicini.

Le Comunità in questo senso offrono, dunque, sia un contributo diretto nell’ambito delle politiche di intervento comunitarie, che indiretto, creando un ambiente favorevole allo sviluppo del welfare state e più in generale alle politiche sociali. 

Innanzitutto, alla base dell’integrazione vi è la certezza che, in un contesto di assenza di conflitti sociali, si può aumentare la produttività e la razionalità della gestione economica eliminando le tensioni tra i vari strati della società.

L’elemento tecnocratico che caratterizza le istituzioni europee permette di dirimere tali controversie sociali, in modo da consentire la ripresa sul piano della produzione in termini di efficienza e di pianificazione. Ciò permette di affrontare i limiti riscontrabili nel sistema capitalista, evitando la formazione di monopoli ed oligopoli, i quali possono avere effetti negativi sul piano politico, dando vita a pulsioni negative ed aggressive, come si è dedotto studiando la politica estera reattiva nazista.

Da qui l’idea di favorire la decartellizzazione dell’industria carbo-siderurgica della CECA. L’elemento tecnocratico ritorna nel modello dell’Alta Autorità prima, e della Commissione successivamente, che ricalca quello delle authorities statunitensi, regolatrici dei rapporti tra governo federale e Stati, e lo ripropone a livello sovranazionale.

Questo approccio tecnocratico e indirizzato alla produttività viene definito come modello del “produttivismo”, ma nella realtà europea viene compiuto uno sforzo ulteriore, quale l’innalzamento delle condizioni di vita e delle tutele dei lavoratori, non limitandolo l’approccio fortemente dirigista-tecnocratico ma affiancandolo ad un contenuto politico e sociale. 

La teorizzazione dell’integrazione economica è venuta articolandosi, principalmente, all’interno di diversi modelli di analisi, tra cui il paradigma sovranazionale.

Questo si distingue in due diversi approcci, quello funzionalista e quello neofunzionalista, che hanno in comune diversi tratti ma che sono uno l’evoluzione del precedente. Il funzionalismo storico, teorizzato da David Mitrany si fonda sulla formazione di reti di agenzie funzionali internazionali per il superamento dei conflitti.

Le relazioni tra Stati si evolvono in senso funzionalista perché diventano sempre più imprescindibili le competenze tecniche, reperibili all’interno di queste agenzie. Queste organizzazioni sovraordinate sarebbero dotate di un mandato tecnico-funzionale per la gestione di un ambito settoriale specifico, di interesse generale.

Ogni agenzia ha autorità solo in ambiti specifici che inizialmente sono limitati, successivamente la cooperazione si estende progressivamente, controllando gli Stati fino ad espropriarli della sovranità. La realizzabilità di questo modello dipende, tuttavia, dagli ambiti di cooperazione: i funzionalisti sono particolarmente cauti verso la dimensione politica, in quanto l’approccio può funzionare limitatamente ai settori tecnici-funzionali per risolvere un problema preciso.

Le istituzioni devono rimanere tecniche e non politiche, in quanto quest’ultime non sembrano ormai competenti per sovraintendere al benessere della società. 

Riconoscendo i limiti di questo approccio, gli studiosi neo-funzionalisti, tra gli anni ’50 e ’60 in concomitanza con la prima fase del processo d’integrazione, sviluppano ulteriormente la teoria precedente. La teoria neofunzionalista prevede, alla fine del percorso di graduale cessione di sovranità al network di agenzie, la creazione di un’autorità politica centrale.

La dicotomia tra funzionale e politica è caratterizzata da un elemento di forte continuità, partendo dai settori economicamente impattanti, fino a che l’autorità centrale, grazie all’accumulazione dei trasferimenti progressivi, diventa l’unica sede dell’autorità. 

 Questo processo di espansione dei poteri deriva dal cosiddetto spillover, ovvero la delega sempre più cospicua di potere dai settori iniziali che possono generare ostilità tra gli Stati (come il carbone e l’acciaio), fino ad arrivare alla dimensione politica e alla costituzione di un’entità politica federale.

Ad un aumento delle policies delegate, corrisponderà una maggiore domanda di integrazione. Questo spillover, però, perde il carattere automatico che aveva nel funzionalismo classico: l’avanzamento per essere progressivo deve essere spinto dai gruppi d’interesse, dalle parti sociali, dai governi interessati a favorire una maggiore integrazione per vedere i propri interessi garantiti. 

Lo spillover si suddivide, inoltre, in tre categorie: quella funzionale-tecnocratica, quella politica e quella elaborata. Rapportando questi livelli alle varie fasi dell’integrazione, si potrebbe collegare il primo all’espansione dall’unione doganale alla costituzione del mercato e della moneta unica.

Per quanto riguarda la categoria politica, la presa di consapevolezza degli Stati della migliore gestione degli interessi a livello comunitario li porterà ad organizzarsi a livello sovranazionale per influenzare i nuovi centri di decisione politica.

Questo è avvenuto negli anni ’70 con l’istituirsi dei partiti politici europei, e successivamente con il coordinamento dei gruppi d’interesse. Infine, lo spillover elaborato si basa su una logica di compensazione e non più funzionale. I Paesi tenderanno a coalizzarsi o a trovare degli elementi di compromesso nella fase decisionale, oppure questo ruolo di moderatore può essere assunto dalle Istituzioni stesse.

Coerentemente, questa tipologia di spillover è imprevedibile nello sviluppo del processo perché introduce logiche negoziali non immaginabili a priori. Il neo-funzionalismo interpreta il processo, comunque, all’interno di una logica elitaria e di consenso permissivo.

Infatti, sono le stesse élite che agiscono a livello sovranazionale a guidare l’avanzamento dell’integrazione, mettendo in evidenza gli aspetti positivi del processo alle élite corrispondenti nazionali e tenderanno a sviluppare un sentimento di lealtà verso le istituzioni comunitarie.

Nelle prime fasi dell’integrazione, secondo i neo-funzionalisti, sussiste questo consenso permissivo da parte della popolazione, essendo generalmente favorevole ma tendenzialmente disinteressata al processo d’integrazione, verso le classi dirigenti, alle quali viene delegata la responsabilità della cooperazione settoriale. 

Nel secondo dopo-guerra si è compreso che lo Stato nazione non era il modello più adeguato ad affrontare le nuove sfide portate dalla globalizzazione, per cui si è intrapreso un percorso di integrazione multilaterale fondato sulla tecnocrazia, quale mezzo per garantire agli Stati un maggiore guadagno in termini di benefici a livello multilaterale, ed evitando che determinate responsabilità ricadano sulla sfera politica nazionale.

L’espansione delle competenze comunitarie avviene con più facilità nei settori tecnico-economici, anche grazie al consenso permissivo da parte dei cittadini europei che delegano alle elite l’avanzamento dell’integrazione. Diverse scuole di pensiero hanno cercato di comprendere i meccanismi del processo di integrazione: per quanto il concetto di spillover sia molto utile in questo senso, rimane un concetto limitante, perché intervengono altre dinamiche, politiche, elettorali, storiche, che possono rallentare il percorso.

Quindi, più che uno spillover automatico, sarebbe più corretto riferirsi ad un aumento dell’efficienza orientata ai risultati, che si tradurrà in un ampliamento delle politiche comuni. La teoria, però, non è sufficiente per spiegare l’integrazione europea, in quanto in termini di efficienza sarebbe, soprattutto attualmente, vantaggioso per gli Stati unire le proprie risorse militari e formare un esercito comune, ma in queste materie di high politics il cambiamento è molto più lento, non impossibile per fortuna, ma dipende anche dalla volatilità degli orientamenti elettorali dei vari Stati.

È bene sottolineare, tuttavia, che gli Stati non sono gli unici protagonisti del processo di integrazione, ma è di fondamentale rilevanza la pressione che i movimenti, i gruppi di interesse e le parti sociali possono esercitare sia a livello comunitario che nazionale. 

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