1981 – 2021: I “PRIMI QUARANT’ANNI” DEL SISTEMA AFRICANO DI TUTELA DEI DIRITTI UMANI

Credits: achpr.org

Il Sistema Africano di tutela dei Diritti Umani si appresta a celebrare il quarantesimo anniversario dalla sua fondazione. L’evento-simbolo è l’adozione della Carta africana dei diritti umani e dei popoli, in occasione della XVIIIª Conferenza dei capi di Stato e di governo dell’OUA, tenutasi a Nairobi (Kenya) il 27 giugno del 1981. 

L’African Human Rights System risponde all’esigenza di liberare il continente dalle ingerenze “esterne” e di avviare il tanto auspicato processo di sviluppo, profetizzato all’indomani della decolonizzazione come volano di indipendenza dell’intero continente. 

La Carta africana, infatti, risponde all’ambizione di adattare «ai bisogni dell’uomo africano» quella tutela dei diritti umani già operata negli altri contesti regionali. L’intero documento è permeato di continui rimandi alle «tradizioni storiche e ai valori della civiltà africana». 

La Carta si pregia, altresì, del merito di aver introdotto delle importanti novità, rilevanti tanto nel panorama africano quanto in quello internazionale. È il primo strumento internazionale in materia a consacrare contestualmente diritti civili e politici: accanto ai più noti diritti alla vita e all’«integrità fisica e morale», al divieto di discriminazione, al diritto all’equo processo e alla partecipazione agli affari pubblici, essa garantisce ad ogni individuo, ad esempio, il diritto al lavoro e a condizioni «eque e soddisfacenti», alla salute fisica e mentale e all’istruzione

In secondo luogo, la Carta di Banjul individua una nuova categoria di soggetti titolari di diritti: i “popoli”, in linea di continuità col droit de group vigente presso le società africane tradizionali. In particolar modo, gli articoli 19 e seguenti garantiscono ad ogni popolo africano il diritto all’esistenza, ancor prima del suo diritto all’autodeterminazione politica, socioeconomica e culturale e il diritto di determinare il proprio sviluppo.

Passaggi, questi, che fanno della Carta il vero e proprio “manifesto di libertà e di sviluppo” dell’intero continente. Infine, a corollario di siffatti diritti, la Carta pone i correlati doveri verso la famiglia, considerata la cellula «base della società», verso la patria, la comunità internazionalee l’“unità africana”, ambiti nei quali non deve mancare l’impegno per la promozione dei «valori culturali africani positivi». 

La Carta africana nel 1981 ha altresì introdotto un suo mecanisme de sauveguarde, che assegna alla Commissione africana dei diritti umani e dei popoli il monopolio della promozione e della tutela dei diritti umani. Attività che in pratica si traduce nell’esame dei report periodici statali e  delle comunicazioni statali ed extra-statali. 

L’attività della Commissione è stata intensa solo sotto il profilo delle comunicazioni extra-statali, grazie alla mole di ricorsi presentati da individui e ONG, e del tutto inesistente, invece, nell’ambito sia dei report periodici sia delle comunicazioni statali, a causa dell’inerzia e, per certi versi, dell’indifferenza degli Stati africani.

Alla Commissione si deve riconoscere il merito di aver rilevato le violazioni gravi dei diritti in contesti complessi come quelli africani, nonostante i suoi stessi limiti, ritrovandosi, talvolta, investita di questioni di gran lunga più gravi delle sue aspettative: vale la pena menzionare i casi del genocidio del Ruanda e delle persecuzioni in Sud Sudan. 

Nella decisione cumulativa in risposta alle Comunicazioni 27 / 89-46 / 91-49 / 91-99 / 93 v. Ruanda la Commissione, pur riconoscendo le violazioni gravi e sistematiche avvenute tra il 1990 e il 1992, afferma che quello perpetrato da parte delle forze armate ruandesi e le numerose esecuzioni extragiudiziali debbano senz’altro condannarsi come «massacro»e non anche genocidio, nella delusione generale. 

Per quanto riguarda il Sudan invece, nelle Comunicazioni 48/90-50/91-52/91-89/93 v. Sudan la Commissione,  accertate le esecuzioni extra-giudiziali a partire dal colpo di Stato del 1989, con processi sommari e arbitrari, a discapito anche di civili disarmati, ha altresì imputato allo Stato la «responsabilità di proteggere» le persone che risiedono sotto la sua giurisdizione e il dovere di questo di adottare le misure necessarie affinché «siano trattate in conformità con il diritto internazionale umanitario».

La Commissione appare molto più determinata e incisiva solo nel 2009, quando dinanzi alle violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani contro le tribù indigene del Darfur, ha ritenuto necessario ribadire che allo Stato spetti un duplice obbligo: «rispettare il diritto alla vita, non violando quel diritto stesso, e proteggere il diritto alla vita, proteggendo le persone sotto la sua giurisdizione».

Da questi casi emerge la scarsa incisività del sistema africano, rivelatosi fin da subito claudicante, in quanto sulla Commissione non gravano competenze giurisdizionali. Da ciò discende anche il carattere degli atti con cui formula le proprie valutazioni di merito, ovvero atti di soft law, a cui spesso gli Stati convenuti non danno seguito.

A ciò si aggiunga la tendenza degli Stati africani a non considerare le questioni attinenti i diritti umani come “affari internazionali” e la conseguente riluttanza ad accedere alle possibilità di denuncia concesse dalla Carta.  

Nel tentativo di superare le criticità, nel 1998 la riforma del sistema in senso giurisdizionale porta all’adozione del Protocollo di Ouagadougou (Burkina Faso), relativo alla creazione di una Corte africana dei diritti umani e dei popoli. In vigore dal 2004, il Protocollo ha istituito un organo «complementare» rispetto alle funzioni già assegnate alla Commissione e deputato ad esaminare le violazioni in veste di «arbitre ou juge»: al termine della composizione amichevole nel primo caso, a conclusione della procedura contenziosa nel secondo.

L’introduzione di una Corte ha conferito nuovo slancio all’attività di promozione e tutela dei diritti umani in Africa, sotto molteplici aspetti. L’articolo 5 del Protocollo estende l’accesso alla Corte a nuove categorie di ricorrenti: la Commissione africana, ogni Stato membro coinvolto in una controversia o che voglia agire in funzione diplomatica, ogni organizzazione intergovernativa africana, individui e ONG.

Tuttavia, in quest’ultimo caso, la competenza della Corte a giudicare violazioni non avviene ipso facto: solo lo Stato che abbia preventivamente accettato la competenza della Corte, a norma dell’articolo 34 paragrafo 6 del Protocollo, può essere chiamato in giudizio. 

Alle limitazioni dei ricorrenti fa da contraltare la flessibilità delle fonti applicabili: l’articolo 3 del Protocollo dispone che la Corte possa esaminare ogni controversia concernente la Carta, il Protocollo e «ogni altro strumento in materia»di cui lo Stato coinvolto sia parte.

Da ciò discende la facoltà della Corte di poter fare appello ad una vastità di strumenti giuridici, al di là dei confini africani, e soprattutto, permette alla Corte di contribuire allo “sviluppo progressivo” del diritto, ogniqualvolta ricorra a questi strumenti per colmare vuoti normativi.

È il caso, ad esempio, del referall della Commissione africana v. Kenya: in assenza di uno strumento giuridico in materia, la Corte ha ritenuto opportuno fissare i presupposti necessari per la qualificazione di un popolo come “indigeno”, tramite il ricorso ai criteri fissati dal Working group on indigenous populations/ Communities e al lavoro condotto dallo Special Rapporteur on Minoritiesdelle Nazioni Unite.

Oppure, il caso Lohé Issa Konaté c. Burkina Faso del 2014: per la prima volta la Corte africana ha adottato una “sentenza pilota” alla maniera europea, imponendo allo Stato convenuto di operare una riforma legislativa interna al fine di scongiurare la reiterazione di ricorsi dal medesimo contenuto. 

Nonostante i propositi e gli sforzi, si registra ancora una certa debolezza del sistema a causa dell’attività limitata della Corte: stando alle statistiche ufficiali dell’Unione Africana, dal 2008 ad oggi, su 318 casi presentati, 93 procedure sono dichiarate concluse definitivamente, pari al 29% dell’attività complessiva.

Il superamento di questo gap richiede uno sforzo notevole: un lavoro in primis sugli individui e sui popoli africani, affinché acquistino consapevolezza circa i loro diritti e le loro facoltà di accesso al meccanismo e, in secondo luogo, serve altresì un impegno da parte degli Stati, poiché la riluttanza manifestata da parte di questi a valersi dei ricorsi interstatali costituisce l’ostacolo maggiore.  

Alla luce di questi “primi quarant’anni”, dunque, il bilancio sulle attività del più giovane sistema regionale di tutela appare costellato di chiaroscuri. Le debolezze ancora presenti nel sistema necessitano di ulteriori revisioni e ripensamenti.

Il primo progetto di riforma ipotizza la fusione in un solo organo delle competenze proprie della Corte di giustizia dell’UA e quelle della Corte africana dei diritti umani e dei popoli. Il Protocollo di Sharm el-Sheikh adottato nel 2008 stenta ad entrare in vigore, a causa delle resistenze di molti Stati.

Un ulteriore progetto, il Protocollo di Malabo del 2014, assegnerebbe alla istituenda Corte unica anche competenze in materia di diritto penale internazionale. Sarà interessante leggere l’orientamento degli Stati alla luce della (eventuale) entrata in vigore di simili progetti e le inevitabili implicazioni, soprattutto sotto il profilo di un eventuale conflitto con la giurisdizione della Corte Penale Internazionale.

Se gli Stati coinvolti nell’Unione Africana convergessero gli sforzi, sarebbe ragionevole aspirare a colmare le attuali debolezze del sistema di tutela e, se raggiunte le aspettative attese da qui ai prossimi dieci anni, anche alla luce dei progetti di riforma, rappresenterebbero un modo significativo di celebrare anche il cinquantesimo anniversario del Sistema africano di tutela dei Diritti Umani.  

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