LE RELAZIONI TRA UNIONE EUROPEA E TURCHIA

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Dal progetto di adesione alle iniziative che hanno generato tensione, dalle sanzioni fino ad arrivare al rilancio del dialogo e della cooperazione, le relazioni tra UE e Turchia hanno conosciuto fasi di espansione e di declino. La cooperazione tra i due partner appare oggi indispensabile, ma un reale avvicinamento è davvero possibile?  

Negli ultimi mesi si è molto discusso delle relazioni tra Unione europea e Turchia. Il 2021, infatti, dopo un anno piuttosto complesso per le relazioni bilaterali tra la Turchia e diversi Stati europei – primi fra tutti, Grecia, Cipro e Francia – per certi aspetti sembra aver segnato una svolta nei rapporti tra Bruxelles e Ankara.

La sospensione delle attività di esplorazione energetica e trivellazione in acque contese, la ripresa del dialogo bilaterale tra Grecia e Turchia, la programmazione di colloqui informali sulla questione di Cipro sotto l’egida delle Nazioni Unite e, in ultimo, il rilancio della cooperazione con le istituzioni europee, sembrano denotare un cambio di passo da parte della Turchia, che si dice intenzionata a rinsaldare il legame con i partner europei.

Tuttavia, per comprendere se un riavvicinamento è realmente possibile, è necessario analizzare lo sviluppo delle relazioni tra Bruxelles e Ankara a partire dal processo di allargamento dell’Unione europea, tenendo conto dello scenario geopolitico nel suo complesso, dei molteplici interessi in gioco e degli elementi che ostacolano l’avvicinamento della Turchia ai suoi partner occidentali. 

Come è noto, l’UE guarda con favore all’allargamento del progetto europeo ed è dunque disposta a valutare l’adesione di nuovi Stati europei. Tuttavia, gli Stati che desiderino entrare a far parte dell’UE devono soddisfare specifici requisiti. In particolare, è necessario che gli Stati candidati rispettino la democrazia, i diritti fondamentali e lo Stato di diritto, che abbiano un’economia stabile e competitiva e che siano in grado di sostenere gli obblighi derivanti dall’adesione all’UE.

Se si vuole individuare un punto di partenza per analizzare le relazioni tra la Turchia e la – allora – Comunità europea, bisogna guardare indietro di oltre vent’anni. Era il 1999, infatti, quando, in seguito al Consiglio europeo di Helsinki, la Turchia ottenne lo status di Paese candidato all’UE, dopo aver presentato domanda di adesione nel 1987. In quell’occasione, il Consiglio europeo definì la Turchia come “uno Stato candidato destinato ad aderire all’Unione in base agli stessi criteri applicati agli altri Stati candidati”. 

Durante la riunione del 16 e 17 dicembre 2004, riconoscendo i progressi compiuti da Ankara grazie all’avvio di un programma di riforme, il Consiglio europeo dichiarò che la Turchia soddisfaceva sufficientemente i criteri di Copenaghen e approvò l’avvio dei negoziati di adesione.

Il Consiglio, durante quella riunione, precisò che l’adesione sarebbe stata condizionata dalla piena, effettiva e totale attuazione delle riforme, nonché dagli sforzi compiuti da Ankara per promuovere relazioni di buon vicinato e cooperazione con i partner europei e per risolvere le questioni pendenti, nel rispetto del diritto internazionale. L’anno successivo, con la definizione di un quadro di negoziazione, presero dunque avvio i negoziati per l’adesione della Turchia all’UE. 

Uno strumento fondamentale per la programmazione e il monitoraggio degli sviluppi relativi all’attuazione delle riforme da parte del governo di Ankara è il partenariato per l’adesione con la Turchia, adottato per la prima volta dal Consiglio nel 2001 ed aggiornato costantemente.

Nel 2008, infatti, il Consiglio ha adottato il partenariato per l’adesione revisionato, attraverso cui è stato possibile fissare le priorità di breve e medio termine affinché il Paese adottasse riforme adeguate in materia politica, giudiziaria e commerciale, raggiungendo gli standard richiesti per l’adesione all’Unione europea.

In particolare, vennero fissate come priorità di breve termine il rispetto della democrazia e dello Stato di diritto, la tutela dei diritti fondamentali (tra cui l’abolizione della tortura, la libertà di espressione, l’accesso alla giustizia, i diritti delle donne e i diritti dei lavoratori), la risoluzione delle problematiche regionali e l’osservanza del diritto internazionale (con particolare riferimento alla questione di Cipro e alle dispute relative ai confini) e la capacità di assolvere agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE. Una parte dei criteri relativi agli standard economici, tuttavia, venne fatta rientrare tra le priorità di medio termine. 

Negli anni successivi, nonostante i lenti progressi in termini di attuazione delle riforme, la collaborazione tra UE e Turchia è andata avanti. Lo scoppio della guerra in Siria e la conseguente crisi migratoria hanno fatto sì che proprio la gestione dei migranti divenisse uno dei principali ambiti di cooperazione tra Bruxelles e Ankara.

Nel 2015 l’UE e la Turchia adottarono delle misure volte a controllare i flussi migratori lungo la rotta del Mediterraneo orientale, al fine di ridurre le stragi in mare, contrastare l’immigrazione irregolare e ostacolare l’infiltrazione di terroristi tra i migranti. Tali misure confluirono nella Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016 che, tra le altre cose, prevedeva l’erogazione alla Turchia di risorse per un totale di 6 miliardi di euro, assegnati nel quadro dello strumento europeo per i rifugiati, da destinare alla spese per l’assistenza ai migranti siriani.

L’accordo, inoltre, prevedeva un meccanismo di reinsediamento 1:1, per il quale per ciascun migrante irregolare rimpatriato in Turchia dalle isole greche sarebbe stato ricollocato in UE un altro migrante siriano. Questo piano d’azione ha reso la politica migratoria europea più sicura e ha consentito di ridurre significativamente i traffici clandestini di migranti. Si registra, infatti, che nel 2019 gli arrivi irregolari in Grecia, in Bulgaria e a Cipro fossero calati di oltre il 90%.

La Turchia, accogliendo circa 4 milioni di rifugiati siriani e cooperando nell’attuazione dell’accordo raggiunto nel 2016, è diventata uno dei principali partner strategici dell’UE nella gestione della politica migratoria europea. Ciò ha contribuito a rafforzare le relazioni tra Bruxelles e Ankara, rilanciando il processo di adesione della Turchia all’Unione europea e accelerando i lavori per il miglioramento dell’unione doganale e per la liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi che avessero voluto viaggiare in Europa. Tuttavia, il tentato di colpo di Stato in Turchia nel 2016 e la dura repressione politica operata dal governo di Erdogan hanno segnato una battuta d’arresto nei negoziati di adesione.

Al termine della 54esima sessione del consiglio di associazione UE-Turchia, nel marzo 2019, infatti, l’Unione europea, pur riconoscendo la Turchia quale un importante partner strategico e commerciale, ha constatato l’allontanamento di Ankara e un forte rallentamento nell’attuazione delle riforme. In particolare, ha espresso preoccupazione per “la persistente e profonda involuzione nei settori dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto e per il deterioramento dell’indipendenza e del funzionamento del sistema giudiziario”, oltre che per “la crescente pressione esercitata sulla società civile” e, in ultimo, per le “dichiarazioni della Turchia in relazione alle previste attività di trivellazione nella zona economica esclusiva di Cipro”.

La situazione è precipitata alla fine di febbraio 2020, quando Ankara ha aperto la frontiera tra il distretto turco di Edirne e la cittadina greca di Kastanies, consentendo il transito dei migranti verso l’Europa, in violazione dell’accordo con l’UE.

Il gesto, compiuto in seguito ad un raid a scapito delle forze turche a Idlib e, in generale, ad un peggioramento della situazione in Siria, può essere letto come una provocazione della Turchia nei confronti dell’UE, finalizzata ad ottenere maggiore sostegno – economico ed operativo – nella gestione della crisi migratoria.

Senza dubbio, però, il gesto di Ankara ha anche acceso i riflettori sull’enorme potere negoziale della Turchia, che con la sua attività può agevolare il presidio della frontiera sudorientale dell’UE, la gestione dei flussi migratori e la lotta al terrorismo – o, diversamente, rendere tutto più complesso. 

Nonostante la pronta risposta dell’UE, nei mesi successivi, le relazioni tra Bruxelles e Ankara non sono migliorate. Le esplorazioni energetiche condotte dalla Turchia nelle zone economiche esclusive di Grecia e Cipro, l’escalationsfiorata nel Mediterraneo orientale, la conversione della basilica di Hagia Sophia in moschea, la visita di Erdogan a Varosha – quartiere interdetto di Cipro – in violazione delle disposizioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, la diffusione della dottrina della Patria Blu (Mavi Vatan) e la rinascita del nazionalismo turco non hanno fatto altro che allontanare ulteriormente la Turchia dall’Unione europea.  Il 2020 si è concluso con l’adozione di sanzioni nei confronti di Ankara e con la condanna, da parte del Consiglio europeo, delle azioni unilaterali, delle provocazionie della retorica antieuropea della Turchia

Il 2021, invece, ha visto un significativo cambio di approccio da parte della Turchia, segnando, probabilmente, una svolta nelle relazioni tra Bruxelles e Ankara. In pochi mesi, il governo di Ankara ha mostrato un rinnovato interesse nei confronti dell’Unione europea, si è detta disposta a cooperare su diversi fronti, primo fra tutti quello migratorio, ha ripreso i colloqui con la Grecia e a fine mese parteciperà alla conferenza informale su Cipro promossa dalle Nazioni Unite.

In un momento storico in cui cerca di rafforzare i legami anche con altri Stati vicini e di conquistare un ruolo da leader nel mondo islamico, Ankara riconosce la necessità di rivitalizzare i rapporti con l’UE, principale mercato di esportazione della Turchia, oltre che alleato occidentale strategico.

Anche l’UE riconosce l’importanza del dialogo e della cooperazione con la Turchia, con la quale condivide importanti interessi comuni. Dal commercio alle migrazioni, dalla lotta al terrorismo alle questioni energetiche, infatti, sarebbe impensabile estromettere la Turchia dalle vicende europee e mediterranee.

Tuttavia, sebbene la cooperazione tra i due partner appaia indispensabile e indiscutibile, la collaborazione non può prescindere dal rispetto dei diritti fondamentali e del diritto internazionale. Proprio su questo tema, l’UE continua ad esprimere forti preoccupazioni. Dunque, sarà necessario attendere gli ulteriori sviluppi dello scenario e capire se all’apertura al dialogo mostrata da Ankara seguiranno azioni concrete e positive. 

Vanessa Ioannou

Sono Vanessa Ioannou, classe 1990, analista IARI per l’Europa. Dopo la laurea magistrale in Studi internazionali, conseguita presso l'Università "L'Orientale" di Napoli con una tesi in Relazioni esterne dell'UE, ho lavorato presso una redazione giornalistica, occupandomi di Politica e Esteri, e in seguito ho intrapreso il mio percorso professionale da consulente.
Per lo IARI mi occupo di Europa ed in particolare di Affari europei ed Euro-Mediterraneo. Sono profondamente convinta che per comprendere la realtà che ci circonda sia necessario contestualizzare i fenomeni geopolitici, che non sono mai isolati, ma sempre interconnessi tra loro. Collaborare con lo IARI significa contribuire all’analisi di temi nazionali ed internazionali in un ambiente professionale, giovane e stimolante e mi dà la possibilità di coniugare i miei più grandi interessi: la scrittura e la politica internazionale.

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