LA RESPONSABILITÀ NELLE OPERAZIONI DI PEACEKEEPING

Dopo ben 60 missioni di pace, non esiste ancora un meccanismo giurisdizionale permanente, idoneo ad esaminare i ricorsi individuali, in materia di violazioni dei diritti umani commesse nel corso delle operazioni di peacekeeping. Qual è il grado di due diligence richiesto all’ONU ed agli Stati membri?

Le operazioni di peace-keeping risultano, senz’altro, la modalità di intervento cui, nel corso dei decenni, l’ONU ha fatto più ricorso. Si tratta di missioni impiegate in contesti di minaccia o violazione della pace e sicurezza internazionale, nelle quali vengono utilizzati contingenti militari, predisposti dagli Stati membri. Tali forze vengono addestrate espressamente per la realizzazione di operazioni dirette del Segretario Generale, dietro delega del Consiglio di Sicurezza. 

Spetta, infatti, al Segretario Generale individuare gli Stati che, di volta in volta, intendano fornire volontariamente le truppe per la missione.

Il graduale ampliamento delle operazioni per mantenimento della pace ha richiesto l’istituzione di un dipartimento ad hoc(DPKO), finalizzato alla gestione dei più disparati aspetti attinenti le missioni stesse.

Con il passare dei decenni, le operazioni di peacekeeping hanno gradualmente incrementato le proprie attività e competenze, tanto da poter distinguerne “tre generazioni”.

Classico esempio di missione di prima generazione è rappresentato da UNEF I, il contingente inviato a seguito della crisi di Suez nell’ottobre-novembre 1956. Rientrano in tale categoria tutte quelle operazioni finalizzate al mero rispetto degli accordi di cessate il fuoco. Per tale ragione, le operazioni di peacekeeping tradizionali sono caratterizzate da taluni requisiti peculiari: necessario consenso dello Stato presso il quale la missione veniva istruita; neutralità fra le parti; uso della forza circoscritto esclusivamente alle ipotesi di legittima difesa; previo accordo fra le Nazioni Unite e gli Stai membri per il reperimento delle truppe. 

Con la seconda generazione di missioni si riescono ad incrementare le mansioni dei peacekeepers alla sfera civile, ampliando il concetto di missioni di pace a tematiche quali rimpatrio e protezione dei rifugiati, assistenza umanitaria e garanzia della salvaguardia dei diritti umani. 

Da ultimo, le operazioni di terza generazione riguardano casi di peace-enforcement, tutti quei casi in cui le condizioni concrete richiedono l’attivazione di operazioni per il mantenimento della pace con “mandato robusto”. In tali casi, i contorni della legittima difesa vengono allargati, fino a farvi rientrare vere e proprie ipotesi di uso della forza. 

In termini di responsabilità si pongono una serie di problematiche, poiché i contingenti per il mantenimento della pace difficilmente possono essere ascrivibili ad una precisa categoria di organi. Come è evidente, ciò rende molto difficile la responsabilizzazione delle condotte degli operatori di pace, in caso di violazioni dei diritti umani.  

Infatti, seppure l’ONU sostenga che si tratti di suoi organi sussidiari, le cui azioni comportano la responsabilità dell’Organizzazione, bisogna tuttavia ricordarne la duplice natura.

Tali contingenti, per l’appunto, rimangono pur sempre organi appartenenti allo Stato di invio. Sarà quest’ultimo a mantenere sui propri peacekeepers una serie di prerogative. Anzitutto, adottare eventuali verifiche su questioni disciplinari ed, in caso di accertamento di comportamenti illeciti, applicare la giurisdizione nazionale in materia penale. Senza dimenticare che lo Stato di invio mantiene, in qualsiasi momento, la facoltà di ritirare unilateralmente le truppe.

Si tratterebbe secondo i più di un “regime ibrido” di corresponsabilità per le condotte degli operatori di pace,  imputabili alle volte allo Stato di invio, altre all’ONU ed in talune circostanze ad entrambi.

Per tale ragione, le cause contro i presunti illeciti delle forze di mantenimento della pace vengono istruite nelle Corti nazionali degli Stati di provenienza delle truppe stesse. 

Il recente Accordo quadro tra Nazioni Unite ed Unione Europea, firmato a New York il 29 settembre scorso, finalizzato al rilancio della collaborazione tra le due organizzazioni, ha rimarcato in particolare la questione della politica di due diligence, che le due organizzazioni saranno tenute ad adottare in materia di diritti umani.

L’art 10 dell’Accordo non fa altro che ribadire quanto già indicato nel 2013, dall’allora Segretario Generale Ban Ki-moon, all’Assemblea Generale ed al Consiglio di Sicurezza. Viene individuata una vera e propria due diligence policy,  alla quale ci si dovrà conformare, al fine di assicurare che il sostegno fornito alle forze di sicurezza sia rispettoso dei fini e dei principi sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite.

Individuando, dunque, una responsabilità dell’organizzazione di tutelare, promuovere ed incoraggiare il diritto internazionale umanitario.

Viene confermato, anche nell’Accordo quadro, un mutamento di approccio da parte dell’ONU, con riferimento  all’esigenza di rispettare i diritti umani, nei contesti operativi, cercando di intervenire a priori sulla struttura delle missioni stesse.

La suddetta politica di due diligence non verrà applicata solamente alle operazioni di mantenimento della pace ed alle missioni politiche speciali, ma a tutti gli uffici, le agenzie, i fondi ed i programmi ONU che svolgono tale attività. 

La questione che tuttavia resta, ad oggi, irrisolta è quella attinente la tutela offerta all’individuo, vittima di violazioni dei diritti umani, commesse nel contesto delle operazioni di pace ONU. 

L’unica opzione da poter prendere in considerazione è quella dei rimedi istituiti in seno all’Organizzazione stessa, dal momento che le Nazioni Unite godono di una immunità pressoché assoluta, privilegio mai messo in discussione dai tribunali nazionali.

A livello internazionale, infatti, non sono operativi quei meccanismi di garanzia previsti dai trattati sui diritti umani, proprio in virtù del fatto che l’ONU non è parte degli stessi. 

Dall’altro lato, l’attivazione della responsabilità internazionale è uno strumento di efficacia limitata, perché di fronte alle violazioni dei diritti umani attribuibili alle Nazioni Unite, gli Stati membri manifestano un’inerzia cronica, facendo raramente valere la responsabilità dell’Organizzazione.

Questo vale sia per gli Stati specially affected, che ospitano le missioni, la cui fragilità istituzionale impedisce di assumere un contegno critico nei confronti del sistema onusiano. Ma anche per gli Stati membri diversi da quello leso, i quali anche se in una posizione di forza rispetto all’organizzazione sono tendenzialmente restii ad invocarne una responsabilità, per non addossarsi le conseguenze in termini finanziari. 

Tale preoccupazione relativa alle conseguenze finanziarie finisce per assume un rilievo centrale nelle dinamiche di attuazione della responsabilità ONU.

È essenziale perciò creare meccanismi alternativi, in seno all’ONU, per assicurare alla vittima degli illeciti una forma di giustizia e riparazione, altrimenti preclusa.

Un primo approccio, mediante gli Status of Force Agreements (c.d. SOFA) nel 1957, è stato quello di proporre l’istituzione di una Claims commission, avente natura arbitrale e dotata di una minima garanzia di indipendenza, competente ad esaminare le richieste di risarcimento dei danni arrecate agli individui.

Di fatto, però, l’istituzione di tale commissione, che avrebbe costituito un reale contrappeso all’immunità riconosciuta alle organizzazioni, non è avvenuta.

La  prassi, allontanandosi dal modello di arbitrato, si è indirizzata verso l’istituzione di comitati locali,  ossia uffici amministrativi, istituiti nell’ambito delle missioni di pace ed incaricati di negoziare una soluzione amichevole della controversia in merito al risarcimento dei danni arrecati a parti terze. 

Si tratta, però, di organismi sprovvisti di indipendenza, essendo composti esclusivamente da funzionari ONU, le cui decisioni non sono soggette a riesame. 

Dunque, si tratta decisamente di un arretramento rispetto al modello precedentemente ideato, lasciando il più delle volte le vittime prive di soddisfazione.

Appare quantomeno incoerente che ad una costante evoluzione delle missioni, sempre più tecnologiche, sensibili in tema di impatto ambientale ed in tema di inclusione di genere, non corrisponda una evoluzione in tema di garanzia dei rimedi per le parti terze, lese dagli illeciti. Basti pensare al fatto che, ad oggi, dopo ben 60 missioni, non esiste  ancora un meccanismo giurisdizionale permanente, idoneo ad esaminare i ricorsi individuali delle vittime di violazioni. 

Non si può tacere che probabilmente un migliore funzionamento delle missioni di pace passi anche attraverso la doverosa riforma del Consiglio di Sicurezza, ormai auspicata da decenni, ma di fatto mai realizzata.

Di particolare rilevanza è la questione del diritto di veto, ancora oggi riconosciuto ai Big Five, che troppo spesso ha paralizzato l’attività del Consiglio stesso, che anderebbe secondo molti fortemente limitato (se non del tutto abolito). Ma soprattutto l’ampliamento dei seggi ed una loro più equa distribuzione tra i gruppi regionali, rispecchiando maggiormente l’innegabile mutamento della comunità internazionale. 

Non è facile prevedere, in questi tempi di forte incertezza ed evidente crisi del multilateralismo, il futuro delle Nazioni Unite. Quello che è certo è che proiettare un’immagine dell’ONU, come tratteggiata dopo il secondo conflitto mondiale, appare evidentemente anacronistico, oltre che fallimentare. 

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