IMMUNITÀ DIPLOMATICHE: UN BALUARDO DA RIFORMARE?

L’istituto delle immunità diplomatiche rappresenta uno dei baluardi del diritto internazionale, finalizzato alla protezione delle personalità più esposte, in ambito internazionale. Tuttavia, le nuove sfide della diplomazia e l’esigenza di prevenire possibili abusi ne richiedono la parziale riforma. 

I recenti fatti di cronaca hanno riportato alla ribalta un tema da sempre di grande importanza: quale sia il livello di garanzia adeguato da apprestare al personale diplomatico, diretta rappresentazione degli Stati, all’estero, ed in quanto tale facile bersaglio di rappresaglie locali.

La vicenda che ha scosso maggiormente le coscienze, sul tema, è sicuramente l’attentato all’ambasciatore italiano, presso la Repubblica Democratica del Congo, Luca Attanasio.

Vittima di un attacco terroristico, assieme al carabiniere Iacovacci ed all’autista Milambo, l’ambasciatore stava viaggiando lungo un percorso definito sicuro dalle autorità, per raggiungere un programma di alimentazione scolastica gestito dall’ONU.

Tra accuse vicendevoli di gruppi locali, le indagini, per l’individuazione degli autori dell’agguato, sono ancora in corso. 

Non vi è stata, ancora, alcuna rivendicazione dell’attentato, seppure il governo centrale abbia accusato le Forze Democratiche per la Liberazione del Ruanda (Stato confinante). A detta del governo congolese, la vicenda sarebbe da addebitare alle milizie di etnia Hutu, mentre queste ultime puntano il dito contro i rivali Tutsi. Appare evidente come il clima non sia cambiato dall’epoca del genocidio ruandese.

Peraltro, vi è un alta probabilità che l’episodio non venga mai rivendicato, proprio perché l’assassinio di un ambasciatore in carica consente allo Stato accreditante di adottare legittime ritorsioni violente (cosiddette contromisure).

La situazione, dunque, si presenta particolarmente delicata e ci dà la prospettiva di quanto possa incidere il ruolo del corpo diplomatico sulle relazioni internazionali. 

Per quanto sicuramente connotato da un più tragico epilogo, l’episodio dell’ambasciatore Attanasio non è il solo caso in cui, di recente, la figura del funzionario diplomatico ha subito ripercussioni.

Basti pensare all’espulsione, da parte del governo di Mosca, di tre diplomatici europei (provenienti da Svezia, Polonia e Germania), con l’accusa di sostegno a Navalny, dopo aver partecipato a manifestazioni che ne richiedevano la liberazione, svoltesi a Mosca ed a San Pietroburgo.

La decisione russa ha suscitato l’unanime condanna da parte delle cancellerie europee, rischiando di incrinare i rapporti russo-europei. 

Altro caso di espulsione ha interessato l’ambasciatore dell’Unione Europea in Venezuela, dichiarato persona non grata, dal governo Maduro, in risposta alle sanzioni comminate da Bruxelles a funzionari e personalità di spicco della società venezuelana, accusate di aver collaborato nell’attacco alla democrazia del Paese.

Ciò ha determinato una reazione a catena, giacché l’Unione, pur avendo chiesto al governo venezuelano di ritirare il provvedimento ed ottenuto risposta negativa, ha risposto con la conseguente espulsione dell’ambasciatore del Venezuela in UE, scelta che rischia di isolare ulteriormente il paese sudamericano, sul piano internazionale.

Ma anche non troppo lontano dall’Europa, il clima che si respira appare teso. A seguito del perfezionamento della Brexit, il Regno Unito ha dichiarato che rifiuterà di riconoscere i pieni privilegi diplomatici all’ambasciatore dell’UE, a Londra. Ritenendo che tali funzionari andrebbero trattati come delegati di organizzazioni internazionali, non coperti dalla Convenzione di Vienna sulle Relazioni diplomatiche.

Tuttavia, il portavoce della Commissione per gli Affari Esteri UE, Peter Stano ha chiarito che l’UE non possa considerarsi una comune organizzazione internazionale. Si tratterebbe di un’entità internazionale sui generis, che ha “ricevuto notevoli competenze dai suoi Stati membri”; in ambito normativo può adottare legislazioni vincolanti, è dotata di proprie istituzioni e di un autonomo sistema di controllo giuridico. Allo scopo principale di garantire il rispetto reciproco degli status del personale diplomatico, ha evidenziato l’incoerenza della decisione inglese. Fino alla sua permanenza nell’Unione Europea, il Regno Unito si è sempre mostrato a favore dello status diplomatico delle delegazioni europee.

Le immunità diplomatiche nel diritto internazionale. 

Bisogna ricordare che, all’interno del corpo diplomatico, esistono talune distinzioni di rango, le quali assumono importanza anche per i tipi di immunità di cui possono godere in concreto i funzionari.

All’ambasciatore, capo della missione diplomatica, è riservato il grado di immunità più elevato. Equiparabile ad un portavoce del governo inviante, è autorizzato a dialogare, a nome del proprio Stato, con quello ricevente. 

Una volta acquisito l’accreditamento come agente diplomatico, avrà diritto ad un trattamento peculiare, come previsto dal diritto internazionale generale, in seguito codificato  nella Convenzione di Vienna sulle Relazioni diplomatiche del 1961. Tuttavia, trattandosi di norme nate dal diritto consuetudinario, hanno efficacia vincolante anche per quegli Stati che non siano parte dell’accordo.

La Convenzione contiene una serie di obblighi e vincoli di trattamento, nei confronti del personale diplomatico, che lo Stato di residenza sarà tenuto a rispettare, al fine di garantire il corretto svolgimento della missione. In tale logica, è fatto obbligo allo Stato accreditatario di assicurare sempre la comunicazione fra funzionari e Stato inviante, senza causare interferenza, disturbo o interruzione nei collegamenti.

L’articolo 12 della Convenzione garantisce l’inviolabilità dei locali, presso i quali ha sede la missione diplomatica. Questo significa che gli organi dello Stato territoriale, che ospita gli agenti diplomatici, non vi possono penetrare, se non con il consenso del capo della missione.

Dunque, non possono essere svolte perquisizioni o sequestri, all’interno della sede. Si parla in proposito di “extraterritorialità della missione diplomatica”, seppure ovviamente la sovranità sul territorio resta dello Stato accreditatario. Scopo della normativa è proteggere la missione da qualsiasi intrusione o danneggiamento che possa disturbarne pace e dignità.

Anche la persona dell’agente è ritenuta inviolabile, perciò lo Stato territoriale dovrà astenersi dall’esercitare qualunque misura coercitiva nei suoi confronti. Avendo il dovere di adottare tutte le misure appropriate, per prevenire ogni attentato o offesa alla persona, alla libertà o dignità dell’agente diplomatico.

Nota, talvolta, dolente è quella dell’immunità dalla giurisdizione locale, che si declina tanto in ambito penale quanto amministrativo.

In ambito penale è un’immunità piena, che ricopre tanto le attività svolte durante l’esercizio delle proprie funzioni (immunità organica o funzionale), quanto le condotte nelle quali il funzionario ha agito in quanto privato cittadino.

Con la differenza fondamentale che quest’ultima è un’immunità esclusivamente processuale, vale a dire che il diplomatico resterà destinatario delle norme di carattere sostanziale. Perciò, terminata la missione, potrà essere processato dai tribunali dello Stato territoriale. 

L’immunità organica, al contrario, ha carattere sostanziale, il che comporta il suo perdurare anche oltre la cessazione delle funzioni. Tale scelta risponde ad una ratio ben precisa: gli atti funzionali posti in essere dal diplomatico non sono considerabili suoi atti personali, quanto piuttosto imputabili allo Stato accreditante.

Resta, chiaramente, salva la possibilità, per lo Stato che accoglie la missione, di applicare l’art. 9 della Convenzione ed emettere la dichiarazione di persona non grata, nei confronti di qualsiasi membro del corpo diplomatico, chiedendone l’allontanamento dal Paese. 

Occorre sottolineare che l’agente diplomatico non è altro che il mero “beneficiario materiale” di immunità e privilegi, poiché da un punto di vista strettamente giuridico, titolare del diritto soggettivo all’immunità sarà lo Stato inviante. Ne consegue che lo Stato stesso potrebbe, ove lo ritenesse opportuno, rinunciare all’immunità dalla giurisdizione locale dei suoi agenti (art. 32).

Immunità o impunità?

Lo scopo ultimo e fondamentale di tale normativa è quello di salvaguardare i membri delle missioni diplomatiche da ingiuste ritorsioni adottate dallo Stato accreditatario a danno di quello accreditante ovvero da processi di natura arbitraria e pretestuosa, intentati esclusivamente per ricattare indirettamente uno Stato.

Tuttavia, è capitato che nel corso degli anni tale istituto sia stato effettivamente abusato, da agenti diplomatici e funzionari internazionali accreditati, dando vita ad una vera e propria “prassi dell’impunità”.  

Questo atteggiamento può produrre effetti particolarmente gravi sulle relazioni internazionali. 

Ne è un valido esempio, il caso dell’omicidio stradale, commesso dalla moglie dell’ambasciatore degli Stati Uniti a Londra. La donna che godeva, per l’intera durata della missione, dello status di diplomatico, ha trasgredito alla richiesta delle autorità inglesi di restare a disposizione e non allontanarsi dal suolo inglese, fuggendo negli USA. Il successivo rifiuto di estradizione da parte del governo statunitense ha creato non pochi attriti tra i governi.

Altra ipotesi è quella di un ex campione di tennis mondiale, che cercò di sfruttare l’immunità diplomatica, per sfuggire ad una procedura di fallimento nel Regno Unito, sostenendo di far parte di una missione diplomatica, nell’ambito degli Affari sportivi dell’UE. 

Più innovativo, invece, è apparso l’atteggiamento del Vaticano nei confronti del suo nunzio apostolico in Francia, figura omologa a quella del rappresentante diplomatico, per la Santa Sede, presso uno Stato. L’uomo accusato di abusi sessuali, infatti, dovrà presentarsi in giudizio, non essendo più coperto dall’immunità diplomatica, per espressa scelta del Vaticano stesso.

Una scelta da apprezzare, certamente, che se applicata più frequentemente consentirebbe di ridare dignità all’istituto delle immunità diplomatiche.

Va sottolineato che, nella sua corretta applicazione, l’intera normativa posta a tutela dei funzionari internazionali assume una rilevanza fondamentale, a livello globale, proprio perché porrebbe sullo stesso piano le relazioni fra Stati. Oggi, più che mai, in una società internazionale nella quale le alleanze sono venute del tutto meno ed in cui ognuno “combatte per sé”, il ruolo del personale diplomatico deve riuscire a salvaguardare tali fragili equilibri. 

Senza contare le nuove sfide che tale settore dovrà ancora affrontare, nel corso di questo nuovo secolo. Una fra le tante, l’evoluzione digitale della diplomazia, alla quale la pandemia ha dato una spinta notevole.

Dunque, sopravvivenza ed evoluzione di tale professione passano necessariamente attraverso la salvaguardia dell’istituto dell’immunità, innovato, però, da adeguate riforme del settore. 

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