IL NEXT GENERATION EU SPIEGATO BENE

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Ormai da tempo sentiamo tutti parlare di NextGenerationEU e di Dispositivo di Ripresa e Resilienza. Ma cosa prevedono, in concreto, tali programmi dell’Unione? 

In questi mesi si sono susseguiti una moltitudine di articoli improntati sulla risposta dell’Unione europea ai risvolti economici della pandemia, spesso arricchiti da vocaboli “fantasiosi” e fuorvianti come Recovery Fund, termine, questo, assente da tutti i documenti ufficiali dell’Unione e utilizzato esclusivamente nelle conclusioni dell’Eurogruppo del 9 aprile 2020. 

La sensazione è quella di un enorme confusione rispetto a questi strumenti. Questa analisi si pone l’obiettivo di fare chiarezza, spiegando in maniera semplice ma esaustiva cosa sono il NextGenerationEU e il Dispositivo di Ripresa e Resilienza.  

COS’É IL NEXT GENERATION EU?

Come appena detto, il 9 aprile l’Eurogruppo ha concordato la creazione di un Fondo con l’obiettivo di sostenere la ripresa per mezzo di programmi volti a rilanciare l’economia, in linea che le priorità europee e finanziati attraverso il bilancio dell’Unione. Il Consiglio europeo del 23 aprile ha dato il via libera al progetto dell’Eurogruppo, incaricando la Commissione di analizzare le esigenze esatte e di presentare con urgenza una proposta. 

La proposta della Commissione, presentata lo scorso 27 maggio, prevedeva la creazione di un nuovo strumento da 750 miliardi suddivisi tra sovvenzioni e prestiti, il NextGenerationEU (NGEU), incorporato in un quadro finanziario pluriennale pari a circa 1100 miliardi per il periodo 2021-2027. Tale proposta fu approvata con alcune modifiche dal Consiglio europeo più lungo della storia, quello del 17-21 luglio 2020. 

COME VIENE FINANZIATO? 

Le risorse necessarie per il NGEU, definito dalla Commissione come uno strumento di emergenza una tantum attivato per un periodo limitato ed esclusivamente ai fini della risposta alla crisi e delle misure per la ripresa, saranno recuperate dalla Commissione sui mercati attraverso l’emissione di titoli europei garantiti dal bilancio dell’Unione. Ciò detto, ne consegue che sarà l’Unione a dover rimborsare i prestiti contratti a beneficio degli Stati membri una volta giunti a scadenza. 

Per poter garantire questo debito comune e dare ai mercati la fiducia necessaria per poter emettere obbligazioni a lunga scadenza con tassi di rendimento il più bassi possibile, la Commissione ha bisogno di aumentare i propri margini di manovra. Per questo motivo l’esecutivo comunitario ha proposto, da un lato, di incrementare il massimale delle risorse proprie dello 0,6%, vincolando questo aumento alle spese connesse al NGEU; dall’altro, invece, si è impegnata a presentare proposte rispetto alla creazione di nuove risorse proprie per rafforzare il bilancio dell’Unione, tra cui un prelievo sul digitale, un’imposta sulle transazioni finanziarie e una nuova base imponibile comune per l’imposta sulle società. Occorre tuttavia precisare che, nonostante l’indiscutibile necessità di tali nuove risorse, la strada verso la loro creazione sarà ricca di ostacoli, sia sul fronte interno, soprattutto rispetto alla creazione di un’aliquota comune sulle società, sia su quello esterno, con gli Stati Uniti pronti, fino a pochi mesi fa, ad attivare dazi in risposta ad un’eventuale digital tax europea. Oggi sembra esserci qualche maggiore apertura oltreoceano, ma la questione è tutt’altro che risolta.

Infine, occorre sottolineare che sia l’incremento del massimale sia la creazione di nuove risorse proprie richiedono l’unanimità in sede di Consiglio, il parere del Parlamento europeo e la ratifica dei contenuti concordati da parte degli Stati membri ai sensi delle rispettive procedure nazionali. Come dimostrato in altre occasioni, il raggiungimento dell’unanimità all’interno del Consiglio è tutt’altro che scontata, col rischio, seppur remoto, di allungare oltremodo i negoziati. 

COS’È IL DISPOSITIVO DI RIPRESA E RESILIENZA?

L’intervento del NGEU sarà volto a finanziare sette programmi divisi in tre pilastri. Il Dispositivo di Ripresa e Resilienza rientra nel primo pilastro del NGEU, “Supporto agli Stati membri”, e assorbe oltre il 90% delle risorse totali (672,5 miliardi: 312,5 in sovvenzioni e 360 in prestiti con tassi agevolati). Si tratta del più grande piano di investimenti della storia dell’Unione. 

QUALI SONO I SUOI OBIETTIVI?

Obiettivo del Dispositivo, istituito ufficialmente dal Regolamento (UE) 241/2021, è quello di offrire un sostegno agli Stati membri per finanziare investimenti e riforme con l’attenzione rivolta alle sfide e alle esigenze legate alle transizioni verdi e digitali, garantendo in questo modo una ripresa sostenibile ma anche una maggiore resilienza rispetto ad eventuali nuovi shock futuri, nonché una maggiore coesione economica, sociale e territoriale all’interno dell’Unione. 

Il Dispositivo prevede sei obiettivi tematici: 

  • Transizione verde. Il Regolamento impone che almeno il 37% delle risorse sia destinato all’obiettivo della transizione ecologica. Nell’attuare i loro piani nazionali gli Stati membri devono rispettare il principio “Do not significant harm”. Ciò significa che nessuna delle misure predisposte dagli Stati membri deve nuocere all’ambiente. 
  • Trasformazione digitale. Il Regolamento prevede che il 20% delle risorse sia indirizzato verso investimenti che favoriscano la digitalizzazione, come lo sviluppo del 5G, la digitalizzazione delle imprese e investimenti relativi al digitale in ricerca e sviluppo. 
  • Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, che comprende, tra le altre cose, coesione economica, occupazione e ricerca. 
  • Coesione sociale e territoriale. 
  • Resilienza sanitaria, economica, sociale e istituzionale. Ciò ha come principale obiettivo quello di accrescere la capacità di risposta dell’Unione ad eventuali nuove crisi future. 
  • Politiche per le prossime generazioni, tra cui investimenti nell’istruzione. 

Inoltre, possono essere inseriti tra le voci di spesa del Piano investimenti e riforme già effettuati, purché non siano stati predisposti prima di febbraio 2020. Le risorse provenienti dal Dispositivo possono anche essere indirizzate, per un massimo del 4%, ad investimenti nell’ambito di InvestEU, programma rientrante nel secondo pilastro del NGEU e dedicato al supporto agli investimenti privati all’interno dell’Unione. 

COME VERRANNO ALLOCATE LE RISORSE DEL DISPOSITIVO? 

L’allocazione delle sovvenzioni per Stato membro si basa su una formula che tiene in considerazione diversi indicatori macroeconomici. Per il 70% delle risorse verranno presi in considerazione tre indicatori: la popolazione, l’inverso del PIL pro capite e il tasso medio di disoccupazione per gli anni 2015-2019. Il restante 30%, invece, tiene conto degli stessi indicatori, ma sostituisce il tasso medio di disoccupazione con la variazione aggregata del PIL reale per il periodo 2020-2021. Ad oggi non è possibile stabilire le cifre esatte rispetto alle somme di cui beneficeranno gli Stati membri poiché i calcoli sono provvisori. Secondo le stime attuali all’Italia spetteranno 191,5 miliardi, cifra inferiore da quanto previsto precedentemente a causa delle nuove previsioni della Commissione, più ottimistiche rispetto a quelle di autunno. 

COSA SONO I PIANI NAZIONALI DI RIPRESA E RESILIENZA? 

Per poter accedere alle risorse messe a disposizione dall’Unione, gli Stati membri devono presentare, entro il 30 aprile, dei Piani nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR). Il Piano deve illustrare le misure che il governo intende realizzare con le risorse del Dispositivo, nel rispetto dei sei obiettivi tematici ed entro una data prestabilita. 

Una volta che il Piano viene presentato, la Commissione ha due mesi di tempo per fare le sue valutazioni e trasmettere il Piano al Consiglio. Quest’ultimo, poi, ha a disposizione quattro settimane per approvare definitivamente il Piano. Nel fare le sue valutazioni la Commissione deve tenere conto di alcuni criteri di valutazione, tra cui l’esaustività, l’efficienza, l’efficacia e la coerenza. Per ciascun criterio essa valuta se il Piano offre una risposta soddisfacente, dando poi un “voto” da A (pienamente soddisfacente) a C (non soddisfacente). Per essere approvato dalla Commissione il Piano non deve presentare nessuna C e deve ottenere più A che B (parzialmente soddisfacente). 

Una volta che il Piano verrà approvato i governi potranno procedere con l’implementazione dei suoi contenuti, accedendo alle risorse messe a disposizione dell’Unione. Tuttavia, l’importo non verrà devoluto in una sola tranche, ma prevede più rate, vincolate al raggiungimento degli obiettivi intermedi previsti dal Piano nazionale. La valutazione del raggiungimento di tali obiettivi spetta alla Commissione, la quale ha due mesi di tempo per verificare il rispetto di quanto previsto dai Piani nazionali ed approvare i successivi esborsi nell’ambito del Dispositivo. 

Durante questi due mesi il Consiglio dispone del c.d. “freno di emergenza”, attraverso cui uno Stato membro può denunciare una significativa deviazione dagli obiettivi previsti dal Piano di un altro Stato membro. In questo caso la questione passa nelle mani del Consiglio europeo che deve esprimersi al riguardo entro tre mesi. 

CONCLUSIONI

Questo è, in breve, quanto previsto dal NestGenerationEU e dal suo programma faro, il Dispositivo di Ripresa e Resilienza. Capirne i meccanismi e gli obiettivi è fondamentale per comprendere i prossimi passi dell’Unione.

Ciò che salta sicuramente all’occhio sono le profonde differenze che sussistono tra la risposta dell’Unione alla crisi dei debiti sovrani rispetto ai risvolti economici della pandemia. In questo senso, la differente natura della crisi ha fatto la sua parte. Se, durante la crisi dei debiti sovrani, gli Stati membri potevano avere più di qualche corresponsabilità rispetto allo scoppio e alla successiva propagazione dello shock finanziario, durante la pandemia le conseguenze economiche sembrano essere indipendenti dalle scelte di politica economica attuate dagli Stati membri. La pandemia è sicuramente uno shock simmetrico che esula dalla responsabilità degli Stati membri e che giustifica l’utilizzo della clausola di solidarietà di cui all’articolo 122 TFUE. 

Il ricorso a tale disposizione prevista dai Trattati ha permesso una risposta più rapida rispetto a dieci anni fa, quando il suo utilizzo per la creazione di un primo meccanismo di salvataggio temporaneo fu ampiamente contestato. 

In conclusione, la creazione del NextGenerationEU e del Dispositivo di Ripresa e Resilienza è stata possibile solo grazie alla presenza di disposizioni consone alla situazione emergenziale all’interno dei Trattati. Tuttavia, nonostante il carattere temporaneo delle misure predisposte ai sensi dell’articolo 122 TFUE, esse avranno indubbiamente un impatto importante sul futuro dell’Unione e sul suo processo di integrazione economica, spianando la strada ad una maggiore integrazione politica a favorire la coesione economica, sociale e territoriale. 

Ciò dipenderà molto da un utilizzo ottimale delle risorse messe in campo dall’Unione, risultato conseguibile solo attraverso la presentazione di Piani lungimiranti da parte degli Stati membri. 

Da quanto detto si può dedurre quanto siano importanti tali Programmi per il futuro dell’Unione. Ciò che mi auspico è che questa analisi possa sopperire alla confusione creata in questi mesi dalle grandi testate nazionali. Il futuro dell’Unione è strettamente legato alla realizzazione degli obiettivi del NextGenerationEU e, nello specifico, del Dispositivo di Ripresa e Resilienza. 

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