COERCIZIONE ECONOMICA AL SERVIZIO DELLA POLITICA ESTERA: L’ESCALATION DELLE SANZIONI PER FERMARE IL PROGETTO NORD STREAM 2

Gli Stati Uniti continuano ad imporre nuove #sanzioni economiche per bloccare la realizzazione del gasdotto Nord Stream 2, non curanti circa la compatibilità di dette misure con il #diritto internazionale.

Il progetto Nord Stream 2 e le sue implicazioni geopolitiche.

L’ormai celebre gasdotto Nord Stream 2 sta per essere ultimato. Per collegare le spiagge russe di Ust-Luga a quelle tedesche di Greifswald resta ormai da compiere un ultimo tratto di soli 160 km, corrispondente al 5% dell’intero condotto. Il progetto, che venne avviato nel 1997, ha riguardato la costruzione di due condutture che attraverso il Mar Baltico collegano la città di Viborg, in Russia, e la città di Lubmin, in Germania, consentendo così di aggirare il territorio ucraino nel trasporto di gas russo verso l’Europa. Questa prima tratta prende il nome di Nord Stream e risulta operativa già dal 2012. Il Nord Stream 2, invece, riguarda la costruzione di due ulteriori condutture volte al raddoppio dell’infrastruttura esistente, che consentiranno di aumentare sensibilmente la cubatura di gas naturale russo trasportato verso il mercato europeo. 

Il progetto solleva però numerose preoccupazioni sia oltreoceano sia in alcuni Paesi all’interno della stessa Unione europea. Tra questi, i Paesi del gruppo di Visegrad (Ungheria, Polonia, Slovacchia e Repubblica Ceca) sono contrari perché perderebbero preziosi introiti derivanti dai diritti di transito che vengono attualmente pagati loro dalla compagnia russa Gazprom. Inoltre, la costruzione di Nord Stream 2 si pone in contrapposizione con il cosiddetto Trimarium, progetto lanciato nel 2015 dai presidenti di Polonia e Croazia, e volto a ridurre la dipendenza dalle risorse energetiche provenienti dalla Russia. Secondo la cosiddetta Iniziativa dei Tre Mari, nel quadro di un più ampio progetto di investimenti sul piano economico e infrastrutturale che riguarda ben dodici Paesi dell’Europa centrale e orientale, Polonia e Lituania diverrebbero degli importanti hub per l’importazione di gas naturale liquefatto, proveniente in larga parte dagli Stati Uniti, e destinato a soddisfare la domanda energetica dei Paesi aderenti all’iniziativa. Infine, l’arrivo di un maggiore volume di gas russo direttamente in Germania offrirebbe a questo Paese un vantaggio competitivo non indifferente sul piano economico, visti i risparmi sui costi di approvvigionamento energetico di cui potrebbe giovare.       

Le sanzioni extraterritoriali imposte dagli Stati Uniti.

Quanto agli Stati Uniti, la maggiore dipendenza europea dalla fornitura di gas russo, che deriverebbe dal raddoppio di Nord Stream, viene interpretata come una minaccia alla sicurezza del continente europeo.

Al fine di ostacolare il completamento del raddoppio del gasdotto tra Russia e Germania, il governo di Washington ha dunque deciso di far ricorso allo strumento delle sanzioni economiche con applicazione extraterritoriale. Ciò vuol dire che il governo americano sanziona le condotte di soggetti che instaurano (legittimamente) rapporti commerciali e finanziari con Paesi destinatari delle misure economiche restrittive americane, pur non sussistendo alcun collegamento personale o territoriale con la giurisdizione degli Stati Uniti.

A tal riguardo, nel 2017 gli Stati Uniti hanno adottato il Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA). Ai sensi della Sezione n. 232, qualsiasi persona fisica o giuridica che, alla data o dopo l’entrata in vigore del suddetto atto, decida consapevolmente di investire nella costruzione di gasdotti in Russia, oppure di vendere, affittare, o fornire beni, servizi, tecnologie, informazioni o supporto per la costruzione di tali gasdotti, potrebbe incorrere in pesanti sanzioni che consistono nella totale esclusione dal sistema commerciale, bancario e finanziario statunitense. 

Tale normativa è stata successivamente inasprita con l’adozione del Protecting Europe’s Energy Security Act (PEESA) nel dicembre 2019, con il quale si prevedevano sanzioni contro le navi coinvolte nella posa di tubi sul fondale marino a più di 30 metri di profondità, provvedimento che ha portato il consorzio Allseas a ritirarsi immediatamente dal progetto.

In seguito, il 15 luglio 2020 il Dipartimento di Stato americano ha deciso di ampliare il campo di applicazione del PEESA prevedendo pesanti sanzioni non solo per le persone fisiche o giuridiche coinvolte nella costruzione di nuovi gasdotti ma anche per tutte quelle che hanno effettuato investimenti o fornito beni e servizi volti a potenziare le capacità russe di esportare energia, comprese l’espansione e la modernizzazione di condotti già esistenti. In questo modo si andava a colpire direttamente la realizzazione del progetto Nord Stream 2. 

Infine, il 4 giugno 2020 il Senato americano ha adottato il Protecting Europe’s Energy Security Clarification Act of 2020 con il quale le sanzioni vengono estese anche a soggetti ed entità coinvolti nella prestazione di servizi assicurativi per le navi impiegate nella posa di tubi, nella installazione di apparecchiature di saldatura su dette navi, e nella prestazione di servizi di collaudo e ispezione per il gasdotto Nord Stream 2. A seguito di tale provvedimento, ben 18 società si sono ritirate dal progetto, mettendo così a rischio la possibilità di completare il gasdotto, che secondo il progetto iniziale doveva già essere stato concluso alla fine del 2019.

Il ricorso alla coercizione economica per finalità di politica estera: legittima difesa degli interessi nazionali o illecito intervento negli affari interni degli Stati?

Nelle relazioni tra Stati, il concetto di coercizione può essere definito come l’azione di uno Stato volta ad imporre ad un altro Stato un determinato comportamento. La coercizione può assumere varie forme, la più grave delle quali consiste nell’uso della forza armata, vietato dall’articolo 2.4 della Carta delle Nazioni Unite e dal diritto internazionale generale. Più controversa appare, invece, la facoltà degli Stati di ricorrere a misure di coercizione economica. Si noti che durante i lavori preparatori della Carta delle Nazioni Unite, svoltisi in seno alla Conferenza di San Francisco nel 1945, il Brasile propose un emendamento all’articolo 2.4 che recitava quanto segue: “All members of the Organization shall refrain in their international relations from the threat or use of force and from the threat or use of economic measures in any manner incosistent with the purposes of the Organization”. Tuttavia, l’emendamento fu respinto a larga maggioranza. Il termine forza contenuto nell’articolo 2.4 della Carta deve quindi essere interpretato in senso restrittivo, ricomprendendo il solo ricorso alla minaccia o all’uso della forza armata. 

Nella valutazione circa la liceità delle misure di coercizione economica viene allora in rilievo il principio di non ingerenza negli affari interni degli Stati. Tale principio è posto a fondamento delle pacifiche relazioni tra gli Stati, rappresentando il corollario del principio di uguaglianza sovrana degli Stati. Il principio di non ingerenza prevede il divieto di esercitare pressioni sugli organi legislativi, esecutivi e giudiziari di altri soggetti internazionali, di interferire nelle relazioni tra le autorità di governo straniere e i loro sudditi e di condizionare le scelte di politica interna e internazionale di un altro Stato. Il divieto di ricorrere a misure economiche restrittive come strumento di coercizione nei confronti degli altri Stati è anche riaffermato in diverse risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite (A/RES/2131(XX)A/RES/46/210).

Alla luce di quanto detto, sembra dunque possibile sollevare alcuni dubbi sulla liceità delle sanzioni statunitensi adottate per contrastare l’ultimazione del progetto Nord Stream 2. Infatti, le decisioni in materia di politica energetica sono senza dubbio espressione dell’esercizio dei poteri sovrani di uno Stato, mentre le misure statunitensi messe in campo esplicitamente per bloccare il completamento del gasdotto rappresentano un forte condizionamento al libero esercizio di tale potere sovrano. La costruzione del gasdotto Nord Stream 2 è stata infatti ritardata, ostacolata e resa più onerosa per effetto dell’imposizione delle sanzioni economiche statunitensi, che rappresentano dunque un illecito intervento negli affari interni di Russia e Germania. 

La giustificazione addotta dal governo degli Stati Uniti riguarda la necessità di tutelare la propria sicurezza nazionale. Secondo Washington, infatti, la dipendenza europea dalle forniture di gas russo consentirebbe a Mosca di utilizzare le sue risorse energetiche come strumento di pressione politica, economica e militare. Questo rappresenterebbe una minaccia alla sicurezza europea e un vulnus nella difesa dell’alleanza transatlantica. Di conseguenza, anche la sicurezza nazionale degli Stati Uniti ne verrebbe minacciata. Tuttavia, ai sensi del diritto internazionale, la violazione di una norma convenzionale o consuetudinaria, come quella del divieto di intervento negli affari interni degli Stati, potrebbe essere giustificata soltanto se commessa a titolo di contromisura, ossia in risposta ad un illecito subito, e nel caso della costruzione del gasdotto Nord Stream 2 non sembra essere stato commesso alcun illecito internazionale da parte della Federazione russa o della Germania. 

Per tutte queste ragioni, si ritiene che la politica statunitense basata sull’imposizione di sanzioni economiche extraterritoriali sia da condannare perché rappresenta una pericolosa frattura rispetto alle regole basilari dell’ordinamento internazionale, nonché un forte fattore di destabilizzazione delle relazioni internazionali. 

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