IL PROCESSO DI PACE AFGHANO: LA DIFFICILE EREDITÀ DI BONN

La Conferenza di Bonn ha avuto un profondo impatto sul processo di pace afghano, creando un vuoto di legittimità presente fino ad oggi. Tale vuoto potrà ora essere colmato?

Primi passi: l’intervento del 2001 e la Conferenza di Bonn

Dopo due decenni di guerra e incessanti violenze, il 2020 ha segnato l’inizio delle negoziazioni di pace intra-afghane, tra il Governo di Kabul e i militanti talebani. Fino a questo momento, i diversi tentativi messi in atto per sancire la fine del conflitto in Afghanistan sono falliti. Per comprendere il difficile percorso a ostacoli che il Paese ha intrapreso per cercare una fine al conflitto è necessario soffermarsi sul primo passo fatto in tal senso, a partire dall’intervento esterno del 2001. In seguito ai tragici eventi dell’11 settembre 2001, e all’ultimatum dell’allora presidente George Bush, gli Stati Uniti e una coalizione di forze internazionali dichiararono guerra ai talebani, lanciando l’Operazione Enduring Freedom(OEF). Dopo cinque giorni di incessanti bombardamenti delle forze aeree americane e britanniche, l’Alleanza del Nord, principale alleato locale della missione a guida USA, fu in grado di guadagnare progressivamente terreno, e presto prese il controllo di territori chiave quali Kabul e l’allora capitale Khandahar, costringendo i talebani alla resa.

Terminata la prima campagna contro il regime talebano, ebbe inizio la fase di negoziazione verso l’assetto afghano post-guerra. Tra il 27 novembre e il 5 dicembre 2001, si tenne la Conferenza di Bonn, indetta dalle Nazioni Unite allo scopo di ridisegnare l’assetto governativo afghano per procedere verso la pace. Diverse figure chiave vennero invitate a prendere parte alla Conferenza, come i leader dell’Alleanza del Nord, il Gruppo di Cipro e di Peshawar, tra i più influenti nel Paese. In base all’accordo raggiunto tra i partecipanti, un’amministrazione ad interim venne stabilita fino all’istituzione di un’autorità di transizione, che avrebbe dovuto, in un periodo di due anni, indire elezioni democratiche e costituire dunque le basi per il nuovo Afghanistan. Come guida del governo transizionale venne scelto Hamid Karzai, un leader pashtun vicino alle potenze occidentali e particolarmente benvoluto da Washington. 

Per supportare l’autorità di transizione, il Consiglio di Sicurezza dell’ONU adottò la risoluzione n° 1386, decretando il dispiegamento di una missione di peacekeeping, denominata ISAF. Nel marzo del 2002, le Nazioni Unite diedero inoltre vita alla missione UNAMA, allo scopo di supportare la transizione del Paese. Diverse furono le discussioni in seno ONU circa la modalità di sostegno da adottare nel caso afghano. Alla fine, si optò per il cosiddetto lightfootprint approach, volto a fornire un mero supporto alle autorità locali, limitando lo scopo di intervento. UNAMA divenne così una missione sui generis, a differenza di altri interventi post conflitto come Kosovo o Timor Est, dove l’organizzazione esercitò de facto tutte le funzioni statali. 

Una difficile eredità

Nonostante gli sforzi messi in campo dai diversi attori presenti nel paese, l’Afghanistan è rimasto uno Stato in guerra. Le radici di ciò sono da ritrovarsi in diversi elementi di un conflitto e di un processo di transizione complessi, con una galassia variegata di attori in gioco. Un punto sembra però chiaro, ossia che l’influenza delle Nazioni Unite durante la prima fase del tentativo di transizione ha avuto un impatto negativo sulle negoziazioni circa lo status afghano post-guerra.

Un aspetto sembra essere particolarmente problematico: la composizione del tavolo negoziale di Bonn. Come dimostrato non solo dal caso afghano, l’esclusione di una delle parti in conflitto rappresenta un aspetto cruciale che influenza negativamente l’intero processo di pace. I talebani vennero infatti esclusi dalle prime negoziazioni circa lo status post-guerra del paese, e non vennero invitati a partecipare alla Conferenza del 2001. Non essendo trattati come una parte legittima, divennero spoilers e, dopo essersi riorganizzati in Pakistan, già nel 2003 iniziarono a riguadagnare territori, incrementando progressivamente la loro influenza nel Paese. Dall’altro canto, l’inclusione nei negoziati di signori della guerra, responsabili di gravi violazioni dei diritti umani e di crimini di guerra, creò le basi per un deficit democratico e di legittimità nel processo di pace.

La stessa scelta di Hamid Karzai come leader durante il periodo transizionale solleva non pochi dubbi circa la sostenibilità del nuovo assetto. Karzai venne infatti scelto dall’esterno, in particolare dagli Stati Uniti, che vedevano in lui un importante alleato per continuare a perseguire la lotta al terrore. Di conseguenza, le Nazioni Unite sembrano aver supportato un assetto non sufficientemente inclusivo, perdendo presto legittimità e imparzialità agli occhi della popolazione afghana e influenzando l’intero processo di transizione. Inoltre, la fretta di concludere un accordo ha fatto tralasciare aspetti fondamentali quali la giustizia transizionale e la riconciliazione nazionale, totalmente esclusi dall’accordo raggiunto a Bonn.

Infine, l’approccio light adottato dalla missione UNAMA sembra a sua volta aver influenzato negativamente le fondamenta per la transizione verso la pace. A questo riguardo, potevano le Nazioni Unite fare di più? Per rispondere a questa domanda, interessante è l’analisi di Richard J. Ponzio circa l’investimento delle Nazioni Unite nel processo di peacebuilding nel Paese. Secondo Ponzio, nei primi due anni dall’inizio della missione UNAMA, vennero investiti 57 milioni di dollari negli sforzi di promozione della pace in Afghanistan. Un dato decisamente inferiore alle somme investite in altri contesti di guerra, come Bosnia, Iraq e Timor Est, dove sono stati investiti rispettivamente 679, 206 e 233 milioni di dollari.[1]

Stallo attuale e prospettive future 

L’Afghanistan nel corso degli anni ha subito un continuo deterioramento della situazione di sicurezza, con un conflitto che nel 2018 ha raggiunto il triste primato di conflitto più letale al mondo.[2] Come già anticipato, il 2020 ha segnato l’ufficiale inizio delle negoziazioni di pace intra-afghane. Un segnale importante, che da speranza al popolo afghano, in guerra da due decenni.

Le negoziazioni intra-afghane, tra il Governo di Kabul e i talebani, hanno avuto ufficialmente inizio il 12 settembre 2020 a Doha, in seguito al raggiungimento di un accordo tra Washington e talebani nel febbraio 2020, che prevede il ritiro delle forze statunitensi e alleate entro un periodo di 14 mesi. Nonostante a dicembre si sia aperta una nuova fase dei negoziati grazie al raggiungimento di un accordo circa le regole procedurali, ossia il codice di condotta che vincola entrambe le parti, a gennaio 2021 i negoziati si sono bloccati sulla questione relativa alla diminuzione delle violenze sul campo. Da una parte, il team negoziale di Kabul richiede un cessate il fuoco come tema prioritario prima di procedere verso i negoziati sostanziali. Dall’altra, i rappresentanti talebani insistono invece sulla loro inclusione nel Governo come elemento primario. Inoltre, entrambe le parti sembrano attendere maggiore chiarezza circa il disimpegno americano, a seguito del cambio di amministrazione a Washington.

Nonostante le chiare difficoltà, le negoziazioni di Doha sono sicuramente un passo importante. La presenza allo stesso tavolo negoziale di talebani e Governo di Kabul non deve essere minimizzata, in quanto, qualunque sia il risultato finale, le negoziazioni avranno avuto un carattere maggiormente inclusivo rispetto a quelle del 2001, incrementando dunque il carattere legittimo delle negoziazioni e del possibile accordo che potrebbe seguirne. Certamente, l’incapacità di raggiungere una pace sostenibile in Afghanistan non può ridursi solamente alla Conferenza di Bonn, ma senza dubbio l’assetto deciso in tal sede ha avuto un profondo impatto sulla transizione del Paese, alimentando un vuoto di legittimità che ha contribuito a fomentare il conflitto nei due decenni successivi. 

[1] R. J. Ponzio, Transforming Political Authority: UN Democratic Peacebuilding in Afghanistan, in “Global Governance, No. 13 (2007).

[2] T. Pettersson, S. Högbladh & M. Öberg, Organized violence, 1989-2018 and peace agreements, in “Journal of Peace Research”, Vol. 56, No. 4 (2019).

1 Comment

  1. Analisi interessante e chiara di un conflitto senza fine, dove ragioni e torti sono tanto sfumati da risultare ben poco comprensibili in un Occidente che vuole comunque farsi timido garante di una legittimità mai del tutto condivisa…
    M.R.

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