LA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA: COME E PERCHÉ È DIVENTATA UN TEMA COSÌ CRUCIALE PER L’UE

La capacità amministrativa si è rivelata cruciale soltanto in tempi più recenti, quando alcune ricerche hanno dimostrato che la qualità delle azioni poste in essere dalle amministrazioni pubbliche avrebbe influenzato lo sviluppo socio-economico di un territorio. Qual è stato il percorso finora e perché sarà sempre più determinante?

Introduzione

Nel corso degli ultimi anni l’interesse nei confronti del processo di capacity building, che coinvolge le amministrazioni pubbliche di tutti gli Stati membri, è notevolmente aumentato. Come dimostrato da numerose ricerche risalenti agli anni ’90 e successivamente riportate anche nel 7thCohesion Report della Commissione Europea, la Pubblica Amministrazione (PA) gioca un ruolo determinante nello sviluppo sociale ed economico di un dato territorio. Perseguendo l’interesse pubblico, la PA può essere considerata come il «riflesso della base istituzionale su cui i paesi sono gestiti»[1] e della comunità che vi appartiene, pertanto la presenza sul territorio di enti pubblici poco efficienti e di bassa qualità comporta un impatto negativo sia sui cittadini che sulle imprese, soprattutto quelle di piccole dimensioni.

L’UE si è dimostrata molto sensibile a questo tema tanto che nell’ultima programmazione (2014-2020) ha dedicato un intero Obiettivo Tematico (OT 11) al consolidamento delle amministrazioni pubbliche, avviando così un processo di rafforzamento della loro capacità istituzionale e amministrativa, che le renda resilienti agli eventi più avversi e capaci di  gestire ed implementare correttamente i finanziamenti europei sul territorio.

Durante il Semestre Europeo, una finestra temporale dedicata all’armonizzazione di tutte le politiche economiche e di bilancio degli Stati membri verso gli obiettivi previsti dall’UE, è stata predisposta una vera e propria valutazione delle performance delle Pubbliche Amministrazioni nazionali, in cui erano stimati punti di forza e lacune necessarie da colmare e riassunti nelle Raccomandazioni specifiche ed inviate a ciascun Paese membro (Country-Specific Recomendations – CSRs).

Ma in cosa consiste la capacità amministrativa e quali sono i passaggi che l’hanno resa così importante nel corso degli anni fino ad oggi?

Definizione

Il concetto di capacità amministrativa racchiude una serie di elementi che sono  fondamentali per comprendere meglio l’impatto delle azioni della PA sul territorio. Eppure risulta difficile individuarli con precisione perché emerge una sorta di complessità nell’analizzare quanto ognuno di essi influenzi lo sviluppo o il regresso del processo di costruzione della capacità amministrativa. Infatti questa è una delle ragioni per cui elaborare una definizione di capacità amministrativa valida per tutti è un’impresa ardua.

Numerosi studi condotti tra la fine degli anni ’80 e gli inizi degli anni ’90 hanno dimostrato che questo concetto è molto astratto e può variare a seconda della situazione e degli elementi che si è scelto di misurare. Nel corso degli anni questa situazione di indeterminatezza ha incentivato alcuni ricercatori, come la nippo-americana Sakiko Fukuda-Parr, ad individuare le variabili che più di tutte influenzano questo concetto, elaborando così una definizione molto generica che è stata accettata anche dall’OCSE: la capacità amministrativa è «l’abilità di eseguire le funzioni, risolvere i problemi, fissare e raggiungere gli obiettivi»[2] e le variabili che più di tutte contribuiscono alla sua evoluzione sono tre: le strutture, le risorse umane e i sistemi procedurali.

Per “strutture” si intende l’intero assetto preposto all’attività amministrativa e comprende anche la distribuzione degli incarichi tra i vari organismi; le “risorse umane” costituiscono il capitale umano impiegato che deve essere qualificato e competente cioè capace di svolgere gli incarichi assegnati correttamente; e infine, i “sistemi procedurali” quindi tutti gli strumenti come linee guida, manuali e metodi che permettono di agevolare la messa in pratica degli incarichi. Questa definizione, comprendente delle sue variabili, è stata poi contestualizzata a livello europeo che, come si vedrà, l’ha utilizzata come chiave d’accesso all’UE per i Paesi candidati ed integrata nel cosiddetto acquis communautaire.

Il percorso storico fino ad oggi

Malgrado le difficoltà legate alla ricerca di una definizione completa, l’importanza che è stata attribuita alla costruzione della capacità amministrativa ha avuto una crescita esponenziale soltanto a partire dagli anni ’90 in concomitanza con la fine della Guerra Fredda e l’inizio dello sgretolamento dell’URSS che, qualche anno più tardi, ha permesso l’entrata dei Paesi dell’Europa Centro-Orientale (PECO) nella Comunità. Già negli anni ’80 a seguito dell’allargamento a Grecia (1981), Spagna e Portogallo (1986),

l’allora Comunità Economica Europea (CEE) aveva realizzato dei progressi dal punto di vista amministrativo in previsione dell’imminente creazione del mercato unico interno. Con l’approvazione dell’Atto Unico (1986) e la conseguente revisione dei Trattati, la CEE potenziò così il proprio apparato amministrativo sbrogliandolo dall’impasse della paralisi decisionale che aveva contraddistinto i due decenni precedenti e così aveva evitato eventuali distorsioni al funzionamento del mercato unico.

In concomitanza con la caduta del Muro di Berlino (1989) e la conseguente dissoluzione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, la World Bank pubblicò un documento circa l’importanza della buona governance in paesi africani in via di sviluppo. Questo dossier dimostrava come un’azione di governo ispirata a valori democratici e attuata da istituzioni e amministrazioni stabili e capaci, potesse contribuire in maniera significativa allo sviluppo socio-economico di un territorio. Sulla scia di queste vicissitudini internazionali così influenti e in vista di un possibile allargamento verso Est, la CEE aveva inoltre previsto un programma di aiuti economici destinato ai PECO intenzionati ad entrare nella Comunità.

Malgrado le buone intenzioni, il programma PHARE aveva più che altro evidenziato le profonde lacune in cui alcuni di questi Stati sprofondavano. Inoltre, la carenza di una legislazione europea ad hoc per il tema della capacità amministrativa e della buona governance nonché le profonde divergenze di legislazione tra i vari Stati membri, sembrava contribuire a rendere la Comunità più debole di quanto si potesse pensare.

Con la Commissione Santer (1995 – 1999), la CEE (che nel frattempo era diventata solo CE) aveva iniziato ad orientare le proprie politiche verso il miglioramento delle proprie performance sia politiche che amministrative. Un ulteriore passo in avanti era stato compiuto con l’elaborazione di una serie di criteri chiave riguardanti proprio la garanzia di una capacità amministrativa solida e sostenibile da verificare preliminarmente, i quali stabilivano degli standard minimi a cui i paesi si sarebbero dovuti conformare[3].

Inoltre, questo sistema preventivo avrebbe garantito ai PECO stessi e a tutti i possibili candidati di implementare in modo efficace ed efficiente nel proprio territorio la gestione dei Fondi europei, che sarebbero stati previsti ed erogati ad ogni programmazione. Purtroppo le crisi economiche e sociali verificatesi negli ultimi 15 anni, hanno reso questi obiettivi troppo ambiziosi per gran parte degli Stati membri, rendendo più complesso il processo di costruzione del proprio sistema amministrativo e acuendo molte delle disparità presenti al loro interno.

La Commissione, con l’intento di ribadire il ruolo cruciale che la capacità amministrativa avrebbe occupato nel garantire il buon andamento di uno Stato e nell’orientare tutti gli Stati membri al conseguimento degli obiettivi strategici di Europa 2020, ha dedicato un intero Obiettivo Tematico al rafforzamento della capacità istituzionale ed amministrativa (OT11) finanziato dal Fondo di Coesione (FC), dal Fondo Sociale Europeo (FSE) e in parte anche dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) per un totale di 351 miliardi di Euro.

Inoltre, ha messo a disposizione un Quadro di Competenze dell’Ue che tuttora raccoglie da una parte, gli standard di competenze a cui le amministrazioni ed i funzionari devono mirare a possedere e dall’altra uno strumento di autovalutazione che permette al personale di valutare concretamente le proprie capacità ed eventualmente allinearle ai requisiti richiesti. Oltre a ciò, è stata prevista una vera e propria task force su volontà dell’allora Commissiaria per la Politica Regionale Corina Creţu rivolta a tutti i funzionari delle Pubbliche Amministrazioni, che aveva come scopo valutare e/o elaborare dei piani di rafforzamento amministrativo al fine di migliorare le proprie capacità di gestione e incentivando l’adozione di misure quali lo scambio di best practises, la formazione e l’assistenza tecnica.

E per il futuro?

Il processo di costruzione della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni nazionali e regionali è sicuramente in continua evoluzione. La Pandemia Covid-19 esplosa con spietata violenza agli inizi del 2020 ha confermato molte delle lacune ancora presenti nel sistema di ogni Stato membro, soprattutto in quello sanitario e burocratico. Oggi, un anno dopo, in alcuni Stati europei si è sperimentato come una burocrazia farraginosa, aggravata dall’incapacità di amministratori e politici, abbia peggiorato alcuni sistemi economici, già compromessi dagli strascichi della crisi economica.

Mai come oggi si è compreso come la capacità delle amministrazioni e delle istituzioni sia fondamentale non solo per occuparsi delle sfide a lungo termine ma anche per fronteggiare le emergenze più inattese. Nel giugno 2018 la Commissione Europea ha lanciato un’azione pilota avviata in collaborazione con l’OCSE, avente lo scopo di “anticipare lo sviluppo della capacità amministrativa in vista del periodo di programmazione 2021-2027”.

L’iniziativa ha una duplice funzione: da un parte, fornire un supporto concreto a tutte le amministrazioni statali e sub-statali nel rafforzare la loro capacità amministrativa, che si sarebbe rivelata utile soprattutto per la gestione dei Fondi Strutturali; dall’altra preparare le stesse amministrazioni ad affrontare la programmazione post 2020. Le informazioni finora raccolte hanno evidenziato i progressi ottenuti nonché le esigenze reali delle varie autorità di gestione tra cui quello di istituire un vero e proprio forum di scambio di buone pratiche tra amministrazioni.

Conclusione

Oggi il tema della capacità amministrativa è considerato determinante per lo sviluppo dei territori, anche grazie a numerose iniziative europee che negli ultimi anni hanno posto al centro dell’attenzione l’importanza delle competenze del settore pubblico. È stato ampiamente dimostrato che implementare un’azione amministrativa di altissima qualità perché compiuta da attori altamente qualificati e performanti, non solo permette di raggiungere gli obiettivi a lungo termine stabiliti a livello europeo ma rende più affidabile tutto il sistema, attraendo investitori esteri. Oggi sicuramente questa consapevolezza è più che mai riconosciuta a livello europeo, bisognerà soltanto verificare se nel futuro più prossimo lo diventerà anche a livello nazionale e locale.


[1]Commissione Europea, 2017, 7th Cohesion Report, Capitolo 4 Migliorare le istituzioni, p.145.

[2]Fukuda-Parr S., Lopes C., Malik K., 2002, “Capacity for Development: New Solutions to Old Problems”, Earthscan Publications Ltd, (1-281).

[3] Cfr. SIGMA, 1999, European Principles for Public Administration, SIGMA Papers No 27.

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