QUANDO IL SOCCORSO IN MARE DIVENTA REATO

Una panoramica sulla criminalizzazione della condotta delle ONG nel Mediterraneo, esito del rapporto tra esecutivo, magistratura e media in materia di immigrazione e sbarchi.

L’aumento della pressione migratoria sulle frontiere esterne dell’Unione europea, tra i fenomeni più rilevanti che hanno interessato l’area euro-mediterranea nell’ultimo decennio, ha visto l’Unione e gli Stati membri affannarsi nel trovare le risposte. Queste hanno interessato gli aspetti politico-giuridici, quelli prettamente operativi, e, non in ultimo, mediatici del fenomeno migratorio. 

Il ridimensionamento della rotta balcanica, a seguito all’intesa euro-turca del 2016 e della politica di chiusura dei Paesi del gruppo di Visegrad, ha investito il Mediterraneo centrale e l’Italia di una posizione esosa nella gestione dei flussi migratoriche ha portato i governi che si sono succeduti nella Penisola ad intraprendere iniziative per contrastare gli arrivi nei porti italiani.

Tali iniziative si sono concentrate su due aspetti. Anzitutto, sulla cosiddetta esternalizzazione della gestione delle migrazioni, esemplificata nel “Memorandum d’intesa sui migranti” stipulato dal governo Gentiloni con il governo di Tripoli, con cui l’Italia ha delegato gran parte delle sue attività in materia, e delle responsabilità conseguenti, alle autorità libiche, con conseguenze disastrose per la tutela dei diritti umani dei migranti ricondotti nei campi di detenzione libici. 

Poi, gli esecutivi italiani si sono progressivamente diretti verso il disimpegno rispetto alle attività di search and rescue (SAR), sia limitando il loro coinvolgimento diretto che ostacolando il compimento di queste operazioni da parte delle organizzazioni non governative (ONG), ritenute colpevoli di introdurre le persone soccorse nell’area sotto giurisdizione italiana.

Le ONG nel Mediterraneo

Il discorso pubblico, complici le dichiarazioni di alcuni membri della magistratura penale e delle istituzioni, è passato dal considerare gli operatori umanitari che praticano attività di soccorso in mare come degli eroi, ad additarli alla stregua di trafficanti e fiancheggiatori delle organizzazioni criminali dedite al traffico dei migranti.

L’Italia, nell’ottobre 2014, aveva interrotto l’operazione Mare Nostrum, che il Paese aveva avviato un anno prima, a seguito di una tragedia che aveva visto più di 350 persone morire a poche centinaia di metri dalle spiagge di Lampedusa. Nell’ambito di questa missione lo Stato italiano si era direttamente impegnato nelle attività di SAR in mare dei migranti che tentavano la traversata del Mediterraneo. 

La missione italiana è stata seguita da nuove operazioni a guida europea, tra le quali Triton Themis, il cuiobiettivo è però passato dalla salvaguardia delle vite in mare al controllo delle frontiere. La non preminenza del fine umanitario si è manifestata nel numero dei naufragi, che, stando ai dati IOM, hanno causato una drammatica crescita delle morti in mare nel 2015.

In questo contesto si inserisce il crescente protagonismo assunto dai privati, ed in particolare dalle imbarcazioni delle ONG, nel dispiegamento delle attività di ricerca e soccorso in mare. A seguito del reiterarsi delle tragedie in mare e della mancata predisposizione da parte degli Stati costieri e dell’Unione di un sistema di soccorsi organico e coordinato, si è assistito alla mobilitazione della società civile europea, intenzionata ad arginare la drammaticità del fenomeno.

Inizialmente, l’opinione pubblica, anche italiana, applaudiva queste iniziative, e le imbarcazioni delle ONG furono inserite nel sistema di soccorsi gestito dalle autorità navali italiane, arrivando a condurre, nella seconda metà del 2016, il 40% delle operazioni di soccorso, sotto il coordinamento della Guardia costiera italiana. 

Criminalizzazione delle ONG

Dai primi mesi del 2017, la predisposizione dell’opinione pubblica nei confronti delle attività di questi attori inizia a cambiare, complici gli alti numeri degli sbarchi, uniti alla difficile congiuntura economica e alla retorica anti-immigrati di numerosi partiti politici. L’ottima rappresentazione mediatica delle ONG inizia a crollareanche a seguito di alcune dichiarazioni provenienti da Bruxelles, con la pubblicazione di un report di FRONTEX che avanzava la tesi secondo la quale l’operato delle ONG agevolasse le attività dei trafficanti libici, costituendo un incentivo alle partenze dalle coste nordafricane.

Poco dopo, anche il Procuratore della Repubblica di Catania Carmelo Zuccaro dà notizia di alcune indagini in corso circa presunti contatti tra le reti criminali libiche e le ONG. Ça va sans dire che la criminosità, evocata dalle parole del Procuratore, rimbalza con rinnovata enfasi nelle dichiarazioni dei leader dei partiti d’opposizione, in particolare degli esponenti di Lega e M5S. Sarà Luigi di Maio che, in un contestato post su facebook, farà riferimento alle imbarcazioni delle ONG come ai “taxi del mare”. Le pressioni interne, civili e politiche, nei confronti della gestione del fenomeno migratorio e le contestuali richieste di una drastica riduzione degli sbarchi, contribuiranno fortemente al disimpegno dell’esecutivo italiano nei confronti delle attività di salvataggio in mare.

Il primo atto di questa dinamica si ha con l’adozione del cd. Codice Minniti, che mediante alcune disposizioni discutibili e, pur costituendo un atto senza forza di legge, ha posto dei limiti all’operato delle imbarcazioni. Successivamente, in sintonia con i venti politici spiranti in Europa e in assenza di una concreta solidarietà europea nella gestione delle migrazioni, il governo italiano ha intrapreso, dall’estate 2018, la sua politica dei porti chiusi a tutte le imbarcazioni trasportanti migranti soccorsi in mare. Politica che ha trovato il proprio strumento giuridico nei due decreti sicurezza. Alcuni casi hanno ricevuto un’imponente attenzione mediatica, tra cui i casi Sea Watch, Open Arms, Diciotti, Gregoretti.

Il quadro giuridico 

La prima considerazione da fare è che nel momento del soccorso in mare di persone in difficoltà la loro qualifica di “migranti” passa in secondo piano. A trovare applicazione sono, anzitutto, l’art. 98 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS), che codifica uno dei più antichi principi consuetudinari di diritto del mare, ovvero l’obbligo di prestare soccorso. Seguono, più dettagliatamente, le previsioni della Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) e della Convenzione di Amburgo sulla ricerca e salvataggio in mare, la quale istituisce le zone SAR. Queste Convenzioni furono emendate nel 2004, attraverso risoluzione del Maritime Safety Committeedell’Organizzazione Marittima Internazionale (OMI). La risoluzione, dal titolo Guidelines on the Treatment of Persons rescued at Sea, chiarisce un aspetto importante, ovvero che il governo responsabile della zona SAR in cui è avvenuto il salvataggio è tenuto ad individuare il luogo sicuro di sbarco o ad accertarsi che un altro Stato lo fornisca. 

La prima problematica relativa a questo inquadramento è che Malta, la cui SAR in alcuni punti si sovrappone a quella italiana, non riconosce le Guidelines contesta la sua competenza a intervenire, favorendo un’incertezza giuridica e la quasi costante responsabilizzazione delle autorità italiane. 

C’è poi da aggiungere che ad oggi non è pacifico ritenere vi sia una SAR libica, considerazione sulla quale pesa la mancanza di un governo effettivo sull’intero territorio. Questa incertezza incide fortemente sulle vite dei migranti, appese al filo decisionale di uno Stato, di volta in volta, disponibile allo sbarco, peso che ovviamente non può gravare solo sull’Italia.

Va poi detto che la chiusura dei porti non è di per sé una misura che il diritto internazionale esclude, collocandosi i porti in acque interne e quindi nell’ambito di una esclusiva sovranità statale. Lo Stato costiero, salve disposizioni pattizie, sceglie se ammettere la nave straniera. Ma entra qui in gioco la regola della forza maggiore o stato di necessità, che, ai sensi della Convenzione del 1923 sul regime dei porti marittimi, prevede che ogni nave che si trovi in una situazione di necessità, intesa come la nave stessa o le persone a bordo, ha il diritto ad entrare in porto. 

In questo caso il rifiuto da parte dello Stato è una violazione del dovere di salvaguardare la vita umana in mare. Se a bordo ci sono possibili richiedenti asilo, poi, da quando la nave si trova in acque interne e quindi sotto la giurisdizione dello Stato, spetta a quest’ultimo il compito di verificare, caso per caso, la sussistenza dei requisiti per il conferimento dello status o di altro tipo di protezione. In assenza di ciò, lo Stato incorre anche nella violazione degli obblighi scaturenti dalle norme in materia di diritti umani, in particolare del non-refoulement.

Per quanto riguarda lo sbarco, la determinazione, nel minor tempo possibile, del porto sicuro grava su tutti gli Stati coinvolti, ovvero lo Stato della zona SAR, lo Stato di bandiera della nave, lo Stato di primo contatto e lo Stato i cui porti siano geograficamente più vicini. Il soccorso, per il diritto del mare, può ritenersi concluso solo nel momento in cui le persone sbarcano, in un luogo che ne garantisca non solo l’incolumità fisica ma anche il pieno godimento dei diritti umani fondamentali.

Nonostante i decreti sicurezza siano stati modificati, vale comunque la pena ricordare che il diniego del diritto di passaggio ai sensi delle misure amministrative emanate in applicazione di questi è illegittimo, in quanto incompatibile con le norme internazionali rilevanti in materia. Queste, si ricorda, sono tutte norme sovraordinate, rese esecutive in Italia con legge ordinaria, o addirittura principi aventi valore costituzionale, in virtù del meccanismo di adattamento ai sensi dell’art. 10 comma 1 Cost.

Vista la situazione infernale che la Libia rappresenta per i migranti, sembra paradossale che l’Europa non solo si giri dall’altra parte, ma addirittura sanzioni operatori la cui condotta è volta unicamente ad offrire soccorso e speranza a persone disperate. In conclusione, sembra utile anche suggerire che, considerata la talvolta spasmodica attenzione politica e mediatica intorno ad alcune inchieste della magistratura penale, è importante, nella comunicazione di queste, essere prudenti, considerando che la criminalizzazione di un fenomeno non passa solo dalle sentenze di condanna, ma anche e, forse più, dalla percezione pubblica dei fenomeni.

Annachiara Cammarata

Annachiara Cammarata, analista per IARI di Diritto Internazionale e diritti umani. Laureata in Mediazione linguistica e culturale presso l’Università degli studi di Napoli l’Orientale, con una tesi sulla tutela dei diritti umani nel sistema giuridico islamico, sono attualmente laureanda magistrale in Relazioni Internazionali per l’area MENA nello stesso ateneo, redigendo la mia tesi sulla cooperazione strategica dell’Ue con i Paesi terzi per la gestione dei flussi migratori, e sto frequentando un Master di II livello in Politica e Relazioni Internazionali presso la LUMSA di Roma. Durante il mio percorso universitario ho avuto l’opportunità di studiare all’estero in Europa, America Latina e Nord Africa, esperienze preziose che mi hanno aiutata a dare forma ai miei progetti accademici e lavorativi.

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