QUALE RUOLO PER EUROJUST? EVOLUZIONE, CRITICITÀ E PROSPETTIVE

Eurojust ha raggiunto risultati incoraggianti in un ambito sempre più rilevante ma, allo stesso tempo, presenta elementi di criticità. Quale sarà il futuro ruolo di Eurojust alla luce degli aggiustamenti normativi e politici dell’Unione Europea? Un’analisi dell’Agenzia, della sua evoluzione, delle sue problematiche attuali e delle sue prospettive future.

Nonostante il periodo di grave crisi sanitaria ed economica attuale, né l’Unione Europea né gli Stati membri devono abbassare l’attenzione riservata alla materia giudiziaria penale, la cooperazione in questo ambito e i suoi possibili miglioramenti. Questo perché, nonostante non goda dell’attenzione mediatica riservata ad altre materie comunitarie, la cooperazione giudiziaria penale non può essere sottovalutata a livello europeo, anche a causa della crescita esponenziale dei crimini transnazionali. Proprio a causa della delicatezza e dell’importanza della materia, è stato creato un organismo ad hoc: Eurojust.

Quest’ultimo è infatti preposto al miglioramento della cooperazione e della conformità investigativa, frutto di una necessità sempre più pressante da parte dell’Unione Europea di dotarsi di maggiori strumenti da una parte per combattere l’evoluzione della criminalità e dall’altra per bilanciare la sempre maggiore libertà di movimento della stessa all’interno del suo territorio. Attraverso una breve illustrazione dell’Agenzia ma soprattutto della sua evoluzione e delle sue criticità, l’obiettivo di questa analisi sarà quello di comprendere la reale portata di Eurojust, le sfide future e i possibili miglioramenti. 

Nascita, struttura e compiti di Eurojust

Eurojust è un’Agenzia dell’Unione Europea con sede al L’Aia fondata nel 2002 tramite la Decisione 2002/187/GAI del Consiglio Europeo. Nonostante fosse un organismo già presente nei piani europei fin dalla riunione del Consiglio Europeo di Tampere del 1999, la sua creazione è stata accelerata dagli avvenimenti dell’11/Settembre 2001. In quel momento fu compreso quanto fossero necessari ed urgenti maggiori strumenti cooperativi per fronteggiare determinati crimini come il terrorismo internazionale. 

La struttura dell’Agenzia è formata dai membri nazionali distaccati dai singoli Stati (i quali possono essere Magistrati del Pubblico Ministero, Giudici o funzionari di Polizia di pari grado), dal Collegio degli stessi membri più un rappresentante della Commissione Europea, dal Comitato Esecutivo e dal Direttore Amministrativo. Eurojust lavora sia tramite i membri nazionali sia attraverso il Collegio in base al tipo di lavoro richiesto. 

Eurojust interviene in indagini che riguardino almeno due Stati membri[1], ponendosi i seguenti obiettivi: stimolare e migliorare il coordinamento, la cooperazione e l’uniformità procedurale ed investigativa tra le diverse autorità competenti ed assistere le stesse per l’avanzamento delle loro indagini. I reati compresi nell’area di competenza di Eurojust sono, nello specifico, quelli di natura transfrontaliera e di particolare impatto per la popolazione quali: terrorismo, traffico di stupefacenti, immigrazione clandestina, criminalità organizzata, tratta di essere umani, falsificazione e riciclaggio di denaro, frode, criminalità informatica e ambientale.

I compiti delegati a Eurojust sono: avviare un’indagine o un’azione penale specifica, accertare quale sia l’autorità migliore per procedere, avviare un coordinamento con le autorità statali competenti, creare una squadra investigativa comune, avviare misure investigative speciali, collaborare con l’European Judicial Network, con Europol, con la neonata Procura Europa (EPPO) e con l’Ufficio Europeo per la lotta antifrode (OLAF). Eurojust compie le suddette mansioni soprattutto tramite: l’attivazione dell’European arrest warrant e dell’European investigation order, le richieste di estradizione e le rogatorie internazionali. È necessario sottolineare che il ruolo di Eurojust non è quindi quello di investigare o perseguire ma quello di coordinare le azioni intraprese in questo senso dai singoli Stati membri. 

Eurojust è quindi al tempo stesso la diretta conseguenza e il necessario bilanciamento alla creazione dello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia, al cui interno la criminalità diventa transnazionale in conseguenza delle progressive cancellazioni di frontiere e confini, sia fisici che virtuali, sfuggendo così alle giurisdizioni nazionali. Un organismo che cerca perciò di superare le differenze e le difficoltà nazionali in un’ottica di centralizzazione, grazie anche ad una pragmatica volontà comune di uniformità e coordinamento. Questa è la descrizione di Eurojust nelle sue caratteristiche principali, ma è interessante ora comprendere appieno quale siano stati i risultati raggiungi nel corso degli anni e quali invece le criticità ancora da risolvere.

Evoluzione di Eurojust 

L’innovazione compiuta con la fondazione di Eurojust non è da sottovalutare, soprattutto se la si considera all’interno di un’architettura giudiziaria più completa, ad esempio assieme ad Europol: le due Agenzie costituiscono la struttura portante del sistema di coordinamento penale ed investigativo europeo. Quello di Eurojust è senz’altro un progetto lungimirante che è cresciuto nel tempo, ampliando le proprie aree di competenza. Eurojust non è solo un tassello all’interno della complessa Rete Giudiziaria Europea ma anche un’innovazione in quanto rappresenta il primo organismo europeo nel settore penale di carattere sopranazionale, superando così i precedenti tentativi falliti. 

La Decisione 2009/426/GAI apporta fondamentali modifiche per un miglioramento di carattere operativo, soprattutto nell’ambito della lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo, aggiungendo anche la possibilità di agire in casi di urgenza (on-call coordination).  Il ruolo e i compiti di Eurojust sono poi ufficialmente confermati all’interno del Trattato di Lisbona, (artt. 82-86), il quale introduce sia la possibilità per Parlamento e Consiglio di conferire direttamente il potere di avvio e coordinamento di indagini a Eurojust che il compito di risolvere i conflitti di giurisdizione. Questo è un passaggio legislativo fondamentale in quanto sottolinea il crescente ruolo di Eurojust e, più in generale, della cooperazione giudiziaria. 

In meno di un ventennio l’Agenzia è quindi cresciuta, migliorata e ha ottenuto dei risultati decisamente incoraggianti. Per comprendere l’apporto effettivo di Eurojust, alcuni dati riguardanti il lavoro svolto nel 2019: 11.480 sospettati segnalati, 2.300 casi (di cui il 77% in aree criminali considerate prioritarie), 1.485 casi riguardanti la criminalità organizzata, 21.323 vittime, 1.093 risposte di tipo immediato, 1.384 operazioni di larga scala, 270 squadre investigative comuni (SIC), 428 riunioni di coordinamento, beni sequestrati per un valore di 2 miliardi di euro, 1.277 European Arrest Warrants e 2.146 European Investigation Orders. Il 2019 ha anche visto un aumento del 17% delle domande di intervento nei confronti di Eurojust, portando a più di 8000 i casi complessivamente gestiti dall’Agenzia, di cui 1/3 è stato risolto in tempi rapidi. Anche nel periodo della pandemia di Covid-19 Eurojust non ha rallentato il suo lavoro, con 2.700 nuovi casi aperti (di cui 156 collegati proprio alla pandemia), 220 riunioni di coordinamento e 46 nuove SIC, portando a termine più di 20 operazioni transnazionali. 

Criticità di Eurojust

Nonostante i risultati certamente importanti raggiungi da Eurojust, permangono delle criticità, le quali ne hanno limitato l’efficacia e creato confusioni in un ambito nel quale invece la chiarezza è fondamentale. Il punto debole più facilmente individuabile in Eurojust è sicuramente quello inerente alle sue limitazioni: il suo ruolo, seppur ampliato, rimane relegato in una posizione subalterna e dipendente dalle decisioni nazionali. Il potere di iniziativa investigativa di Eurojust è ancora oggi limitato e circoscritto a causa della sempre presente volontà statale di mantenere la sovranità sulla materia del procedimento penale.

Quindi, considerando la predominanza della legislazione interna, permane la problematica delle differenze, anche consistenti, tra i diversi sistemi legali e le differenti prerogative giudiziarie interne agli Stati membri. Da sottolineare anche lo scarso e tardivo coinvolgimento di Eurojust all’interno dei procedimenti, creando così uno stato di confusione e incertezza su come, quando e se Eurojust possa o meno intervenire.  Permangono poi numerose difficoltà nei rapporti con gli altri organismi europei. A tal proposito, non poco problematico è il rapporto instauratosi tra Eurojust e Europol; le due agenzie sono necessariamente legate a doppio filo a causa del comune ambito di azione ma persiste una forte ambiguità rispetto alle rispettive competenze.  È infatti critica la questione della responsabilità investigativa, considerando che tale ruolo è prerogativa in alcuni Stati membri – nonché in alcuni specifici casi – del Pubblico Ministero, mentre in altri della polizia giudiziaria.  

Per rispettare le diverse legislazioni interne, l’attribuzione di responsabilità tra le due Agenzie è discrezionale: il tutto ha contribuito a creare discrepanze e confusioni.  Un problema similare esiste nel rapporto tra Eurojust e l’European Judicial Network (EJN), poiché senza vere e proprie linee guida comunitarie la prassi generata è quella secondo cui l’EJN ha giurisdizione sui casi meno complessi ma continua ad essere una decisione presa caso per caso.  Anche i rapporti con la Procura Europea (EPPO)[2] non si preannunciano semplici soprattutto per quanto riguarda le specifiche competenze poiché Eurojust, in base al Regolamento UE 2017/1939, non sarà più responsabile dei crimini di cui si occuperà EPPO se non nel caso in cui sia coinvolto uno Stato che non ne ha accettato l’istituzione o che ne faccia esplicita richiesta. Non sarà quindi facile gestire la futura relazione tra i due organismi, nonché la gerarchia tra i due.

Conclusioni

Eurojust è il risultato di un progetto ambizioso che ha reso l’Agenzia un‘facilitator’ o una ‘control tower’ per la gestione della cooperazione giudiziaria europea, i cui membri sono chiamati in causa per gestire situazioni complesse tramite un necessario coordinamento operativo.  Tuttavia, soprattutto alla luce del recente avvio di EPPO, le criticità di Eurojust dovranno essere risolte e gestite affinché si possa davvero creare un sistema di cooperazione giudiziaria penale europea effettivamente funzionante. La materia, come è ovvio che sia, è complessa e legata a dinamiche interne tanto quanto a complessità europee, ma rimane il fatto che una parte consistente della criminalità europea non può essere combattuta dai singoli né ora né in un prossimo futuro.

Le realtà criminali hanno attraversato un’evoluzione in termini qualitativi e quantitativi e i risultati raggiunti da Eurojust non sono che la prova di quanto cooperazione e condivisone possano aiutare investigazioni e procedimenti penali. Potrebbe però non essere sufficiente: il non superamento delle suddette criticità potrebbe rendere molti di questi sforzi vani e confondere coloro che sono chiamati a perseguire ed investigare, perdendo così tempo e risorse.  L’intero apparato collaborativo che coinvolge Eurojust, Europol, OLAF e la Procura Europea ha bisogno di ulteriori miglioramenti affinché non vadano persi gli sforzi compiuti fino ad adesso.  


[1] Eurojust può comunque intervenire anche in procedimenti che riguardino: uno Stato membro e uno Stato terzo in caso sia stato firmato un accordo con quest’ultimo, uno Stato membro e la Comunità oppure nel caso in cui sia coinvolto un interesse essenziale di uno Stato membro. 

[2] Istituita nel 2017 tramite cooperazione rafforzata, è operativa dall’ottobre 2020: ad oggi comprende 22 Stati.

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