LE IMPLICAZIONI DELLA PRESIDENZA BIDEN SUL FUTURO DELL’AFGHANISTAN

Tra le sfide di politica estera per l’amministrazione Biden vi è quella, non ancora risolta, dei colloqui di pace e del futuro politico dell’Afghanistan.

La guerra intrapresa dagli Stati Uniti in Afghanistan nel 2001 si accinge ad entrare nel suo ventesimo anno, e continuerà sotto il neoeletto Joe Biden, il quarto presidente statunitense dall’inizio del conflitto. 
Questa però non sarà la stessa guerra con la quale Biden ha avuto a che fare in qualità di vicepresidente durante l’amministrazione Obama. 


Il cambiamento di rotta dell’amministrazione Trump appena uscita di scena, caratterizzato da un progressivo disimpegno militare e l’avvio di trattative diplomatiche con i talebani finalizzate a un accordo di pace, lascia in eredità a Biden una crisi non ancora risolta. 
Quali sono gli scenari più plausibili per il futuro dell’Afghanistan? Sarà più conveniente per Biden continuare l’opera di Trump fino al suo completamento, o ci sarà un nuovo, ennesimo piano per il Paese?

Dopo oltre quattro mesi dall’inizio dei negoziati di pace Doha, in Qatar, tra i rappresentanti del governo afghano e i talebani, ufficialmente inaugurati il 12 settembre 2020, seguiti a quelli del 29 febbraio, che sancirono l’inizio del ritiro delle truppe statunitensi dall’Afghanistan, la distensione appare ben lontana. Nei fatti, i colloqui di pace proseguono parallelamente a una intensificazione degli scontri nel Paese. Nonostante i colloqui ancora in corso l’amministrazione Biden si troverà a gestire un processo di pace quanto mai incerto, sul quale pesa sia la violenza dei talebani in deciso aumento che l’incapacità del governo afghano di far fronte alle sfide di natura politica e di sicurezza. La direzione futura dei negoziati appare quindi quanto mai incerta. 


In base all’ultimo rapporto trimestrale, relativo al periodo da luglio a settembre 2020, pubblicato dalla Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, la principale autorità di controllo del governo statunitense per ricostruzione dell’Afghanistan, ha rilevato un significativo aumento degli attacchi dei ribelli per il periodo in esame, con una crescita del 50% rispetto al trimestre precedente (da aprile a giugno), il quale fu a sua volta oggetto di preoccupazione per l’incidenza degli attacchi ben al di sopra della norma. Sebbene il numero di vittime civili in Afghanistan sia stato nel 2020 complessivamente inferiore rispetto agli anni precedenti, nel mese di ottobre ha fatto registrare il più alto numero di vittime civili da settembre 2019. Tutte le parti in causa convengono che la soluzione politica sia di gran lunga preferibile a quella militare. Al fine di raggiungere questo obiettivo fondamentale e trasversale alle varie amministrazioni in carica alla Casa Bianca, il processo di pace deve essere mantenuto vivo da parte tutti gli attori convolti. 

Oltre alla riluttanza di base delle parti, la lentezza del “processo di Doha” è dovuta anche agli sviluppi delle elezioni presidenziali statunitensi del 2020. Gli Stati Uniti, proprio per evitare proprio questo scenario, hanno cercato invano di accelerare il processo dei colloqui di pace. Alla fine del 2018, all’inizio dei colloqui bilaterali con i talebani, l’inviato statunitense Zalmay Khalilzad, Rappresentante Speciale per la Riconciliazione Afghana, fissò una tempistica per gli stessi di sei mesi, ma i colloqui si protrassero poi per ben oltre un anno. La firma del primo accordo il 29 febbraio 2020, non significò comunque un’accelerazione dei negoziati intra-afgani. L’atteggiamento di entrambe le parti, caratterizzato dalla resistenza del governo afghano ad accettare le proposte statunitensi che ne avrebbero marginalizzato la posizione e da un aumento generalizzato della violenza dei talebani, comportarono un ulteriore ritardo di sei mesi per i negoziati di pace firmati poi il 12 settembre 2020.

A quel punto, a soli due mesi di distanza dalle elezioni statunitensi, tutte le parti coinvolte hanno preferito assumere una posizione cauta con un conseguente rallentamento dei negoziati. Si è quindi passati ad osservare gli sviluppi del processo elettorale cecando di individuare il candidato favorito, per poi cercare di capire, con l’ufficializzazione della vittoria di Biden, se la nuova amministrazione avrebbe aderito all’accordo di febbraio 2020 alla base degli accordi di pace. 


Nel frattempo però, l’Afghanistan è stato vittima di una nuova escalation di violenza. Nonostante i talebani avessero accettato, in base all’accordo firmato con gli Stati Uniti a fine febbraio 2020, di cessare gli attacchi contro le aree più densamente popolate del Paese, nell’ultimo anno questa promessa è stata spesso infranta. Nell’ottica del consolidamento nel territorio e dell’aumento dell’influenza nel Paese, i talebani hanno favorito il dilagare della violenza in gran parte del territorio e aumentato gli attacchi contro le installazioni delle forze di sicurezza afghane. Questa mossa dei talebani ha risentito del progressivo disimpegno statunitense in Afghanistan perseguito dal presidente Trump, la cui amministrazione ha annunciato una riduzione delle truppe nel Paese da 8.600 a 4.500 unità, per poi annunciare il 17 novembre 2020 un’ulteriore riduzione da da 4.500 a 2.500 effettivi entro gennaio. 


I talebani hanno quindi sfruttato questa opportunità per consolidare le loro posizioni nelle aree rurali dell’Afghanistan ed espandersi nelle aree limitrofe. Dopo una sostanziale attenuazione nei sei mesi precedenti l’accordo di febbraio 2020 quindi, la recrudescenza della violenza ad opera dei talebani, e la conseguente risposta le forze di sicurezza afghane, che hanno ripreso attacchi aerei e incursioni notturne, ha portato ad una crescente sfiducia e scetticismo da entrambe le parti. 
Per la società civile afghana, afflitta da oltre quattro decenni di conflitti armati, continua violenza e instabilità politica e sociale, ogni barlume di speranza che il processo di pace possa ridurre l’incidenza quotidiana della violenza sulle loro vite sembra ora essere svanito. 


Tuttavia, questo processo di pace rimane l’unico credibile e realizzabile nel breve periodo per raggiungere una soluzione politica che possa garantire un futuro all’Afghanistan, e rappresenta l’obiettivo principale per tutte le parti interessate alla sicurezza afghana e regionale. Il ruolo operato dagli Stati Uniti si rivelerà perciò cruciale. Certamente però il peso delle ultime decisioni riguardo il futuro politico e del processo di pace afghano adottate dall’amministrazione Trump prima della fine del mandato influenzeranno le scelte della presidenza Biden. 


La posizione che Biden erediterà risentirà dei passi intrapresi da Trump a favore del disimpegno, che ha causato indirettamente anche un maggiore rinvigorimento dei talebani e una mutazione dello scenario allo sfondo dei colloqui di pace. Tuttavia proprio il mutato scenario afghano all’interno del quale gli accordi di pace dovrebbero trovare applicazione fornirà all’amministrazione Biden il tempo per apportare alla strategia da intraprendere in Afghanistan le necessarie correzioni di rotta.

La presidenza Biden si trova sin da ora ad avere a che fare con una guerra che si trascina militarmente e diplomaticamente da vent’anni, la cui risoluzione rappresenta una priorità da subito. Secondo i termini dell’accordo tra Stati Uniti e talebani, il totale ritiro di tutte le truppe statunitensi di stanza in Afghanistan dovrebbe avvenire entro il 1 maggio 2021, poco più di tre mesi dopo l’inizio del mandato di Biden. Tuttavia questo punto è condizionato, secondo i termini dell’accordo di febbraio 2020, dall’obbligo dei talebani di non cooperare o ospitare individui che minacciano la sicurezza degli Stati Uniti e dei loro alleati (cioè il governo afghano).

Le ripetute dichiarazioni di Zalmay Khalilzad e del generale Austin Miller, comandante delle forze statunitensi in Afghanistan, secondo cui le azioni dei talebani rappresenterebbero una violazione dello spirito dell’accordo sottoscritto a febbraio 2020, permetterebbero all’amministrazione Biden di sospendere il ritiro delle truppe statunitensi dal Paese fino a quando i talebani non dimostreranno la loro intenzione di rispettare pienamente l’accordo.
Ciò dovrebbe avvenire contestualmente a una maggiore presa di posizione da parte delle forze di sicurezza afghane, le quali sono rimaste in una posizione di “difesa attiva” o di “offesa limitata” sin dalla firma dell’accordo tra Stati Uniti e talebani. Un rifiuto da parte talebana di ridurre la violenza in corso significherebbe l’impiego di maggiori azioni militari, in cui però il ruolo dell’esercito statunitense sarebbe progressivamente più limitato, grazie a un impiego su vasta scala delle forze di sicurezza afghane.

L’amministrazione Biden dovrà quindi impegnarsi in un piano di riforme delle forze di sicurezza afghane necessario ad evitare anche la percezione da parte talebana che un minore sostegno statunitense all’esercito e alla polizia afghana ne provocherà il crollo se e quando gli Stati Uniti lasceranno il Paese, simile al ricordo ancora vivo nella memoria statunitense degli eventi che condussero alla caduta del Vietnam del Sud, le cui forze, abbandonate dal ritiro degli USA dall’Indocina finirono per soccombere all’avanzata del Vietnam del Nord. Per contrastare questa percezione e creare una leva per il governo afghano nei negoziati, risulta fondamentale quindi rafforzare le forze di sicurezza e la struttura politica afghana. 


Fondamentalmente, l’esercito afghano non sarebbe in grado di frenare l’avanzata dei talebani, non solo nelle aree rurali ma anche in nei centri urbani, senza il supporto attivo degli Stati Uniti. A queste condizioni, un ritiro completo di questi ultimi significherebbe per il governo afghano una sconfitta quasi sicura contro i talebani sul piano militare. 
Infine, l’ultimo punto dell’approccio dell’amministrazione Biden nei confronti dell’Afghanistan riguarda l’antiterrorismo. L’approccio a lungo preferito da Biden riguardo l’Afghanistan prevede la presenza di una forza antiterrorismo statunitense nel Paese, anche di piccolo calibro, come dichiarato nel corso di un’intervistaimmediatamente precedente agli accordi di Doha del 29 febbraio 2020.

Il mantenimento di una seppur limitata presenza statunitense sarebbe necessaria a operazioni antiterrorismo sia in Afghanistan che su scala regionale e globale. Tuttavia, ciò potrebbe presumibilmente provocare l’esplicita opposizione da parte dei talebani, portando al loro allontanamento dal tavolo dei negoziati, causando un fallimento degli stessi e un ritorno a uno stato di conflitto che riproporrebbe l’impasse che ha caratterizzato l’ultimo ventennio. Un tale segnale provocherebbe anche reazioni negative da parte delle potenze regionali, tra cui Iran, Russia e Cina, diffidenti sia verso un ritiro troppo repentino degli Stati Uniti che farebbe sprofondare l’Afghanistan nuovamente nel caos, ma anche verso l’ipotesi di avere truppe statunitensi permanentemente stanziate in quella che considerano la loro “area di influenza”.


Biden potrebbe essere in grado di giustificare la pretesa di mantenere in Afghanistan almeno presenza limitata e strettamente incentrata sull’antiterrorismo fino a quando non verrà raggiunto un accordo di pace duraturo. Tuttavia, la tempistica dei negoziati farebbe ritardare il ritiro completo statunitense ben oltre il tempo massimo che i talebani potrebbero ragionevolmente accettare. 
Per gli USA, perseguire seriamente l’obiettivo di mantenere la sola presenza in Afghanistan limitatamente all’antiterrorismo senza la giusta formazione e supporto alle forze di sicurezza locali, come discusso in precedenza, e senza rassicurazioni da parte dei talebani probabilmente andrebbe a vantaggio di quest’ultimi sancendo il fallimento del governo di Kabul. 


Biden può continuare a perseguire una soluzione politica per porre fine alla guerra in Afghanistan, oppure optare per una duratura missione antiterrorismo. Ma senza decise rassicurazioni da parte dei talebani, difficilmente otterrà risultati duraturi. 
Indipendentemente da come l’amministrazione Biden deciderà di giungere alla data del ritiro, qualsiasi incentivo offerto ai talebani dovrebbe essere esplicitamente legato a un quadro completo e di implementazione immediata che li inibisca dall’usare la violenza.

Una strategia negoziale che gli Stati Uniti potrebbero adottare sarebbe quella di affermare un’interpretazione più rigida degli elementi di condizionalità dell’accordo di pace; in particolare, enfatizzando il supporto e il sostegno finanziario per il futuro governo afghano e subordinandoli all’adempimento dei propri impegni da parte dei talebani, persuadendo questi ultimi al rispetto di queste clausole. 

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