LA MEDIAZIONE OSCE IN NAGORNO KARABAKH

Nonostante le critiche, la mediazione OSCE nella regione rimane fondamentale per assicurare il raggiungimento di un accordo di pace sostenibile.

Il Nagorno Karabakh, regione del Caucaso meridionale popolata da una maggioranza etnica armena, ma parte del territorio azero dal 1921, è da trent’anni al centro del conflitto tra Armenia e Azerbaijan. Un conflitto spesso definito ‘congelato’, che ha però, a più riprese, presentato episodi di escalation, rappresentando un rischio per l’intera stabilità regionale. Con il crollo dell’Unione Sovietica, nel 1991 gli armeni della regione votarono per l’indipendenza, strenuamente opposta dalla componente azera, dando così inizio ad una guerra.

Se il conflitto nella regione rimane generalmente nell’ombra, riconquistando l’attenzione dei media internazionali solo a seguito di violenze ad alta intensità, come successo a settembre 2020, ancora meno noto è spesso il ruolo dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), la più grande organizzazione di sicurezza regionale al mondo. L’Organizzazione, nata inizialmente come Conferenza nel 1975, assunse fin dal principio il ruolo di mediatore nel conflitto.

La mediazione OSCE può essere suddivisa in tre fasi principali. La prima fase, che copre il periodo dal 1992, data di inizio del conflitto, al 1998, fu caratterizzata innanzitutto dall’ufficializzazione del ruolo dell’Organizzazione in qualità di mediatore, avvenuta durante il Summit di Helsinki. Fu in questa sede che nacque l’idea della cosiddetta Conferenza di Minsk, durante la quale gli Stati partecipanti avrebbero ricercato una soluzione politica alla guerra.

Tale conferenza non verrà mai realizzata a causa dell’escalation del conflitto e, al suo posto, prese forma il Processo di Minsk, nome che caratterizza ancora oggi la mediazione in Nagorno Karabakh. Durante la prima fase del conflitto, il cessate il fuoco fu raggiunto solamente il 12 maggio 1994, grazie alla mediazione russa. Infatti, in tale contesto, la Russia bypassò l’Organizzazione e le potenze occidentali di essa parte, e negoziò un cessate il fuoco tra le parti durante un incontro del Commonwealth of Independent States a Bishkek. Tramite il cessate il fuoco, il Nagorno Karabakh raggiunse de facto la separazione dall’autorità azera, ma nessuna soluzione politica circa lo status finale della regione fu accordata. Sostanzialmente, dunque, l’accordo del 1994 congelò il conflitto.

Il Gruppo di Minsk

La struttura della mediazione subì diversi cambiamenti durante i primi anni dalla sua creazione. Inizialmente progettato per avere un’unica presidenza, il Gruppo di Minsk venne in seguito co-presieduto da due Stati, e infine, nel 1997, prese forma una presidenza tripartita, comprendendo in qualità di membri permanenti Russia, Stati Uniti e Francia. Ad essi, attualmente si aggiungono, oltre ad Armenia e Azerbaijan, sei Stati partecipanti: Italia, Bielorussia, Finlandia, Germania, Svezia e Turchia.

In aggiunta, partecipano gli Stati della Troika, organo composto da Presidenza uscente, presente e futura dell’Organizzazione. In questa fase, le tre co-presidenze del Gruppo produssero un primo tentativo di accordo, tramite l’elaborazione di un piano, definito ‘step-by-step’, articolato in due documenti. Questo piano prevedeva l’iniziale negoziazione di una serie di previsioni ad interim, e la separata negoziazione circa lo status finale della regione.[1] Inizialmente accettato dai presidenti di Azerbaijan e Armenia, il piano venne poi rigettato, dimostrando l’incapacità di entrambe le parti di fare concessioni, e rendendo vani gli sforzi di mediazione.

La struttura della mediazione si articolò ulteriormente vedendo la creazione di due componenti che sarebbero divenute parti integranti del Processo di Minsk: l’High Level Planning Group (HLPG), incaricato di assistere nell’elaborazione di un piano che coinvolgesse il dispiegamento di peacekeepers OSCE, e il Rappresentante personale del Presidente in esercizio dell’OSCE per il conflitto oggetto della Conferenza di Minsk, avente un ruolo di generale monitoraggio e supporto alla mediazione. Dunque, l’Organizzazione elaborò una struttura articolata, volta ad assicurare un approccio fortemente multilaterale.

La seconda fase, dal 1998 al 2005, iniziata con negoziazioni segrete tra le parti, portò all’accordo verbale circa un piano che comprendeva uno scambio di territori, ma fallì in seguito ad un attacco di estremisti armeni al parlamento, che risultò nell’uccisione di diverse figure di rilievo, compreso il primo ministro armeno Sargsyan.

Infine, l’ultima fase può essere delineata a partire dal 2005. Essa è caratterizzata in particolare dall’elaborazione da parte dei co-presidenti del Gruppo di Minsk dei cosiddetti principi di Madrid nel 2007, che prevedevano la restituzione di alcuni territori occupati, la garanzia di protezione del Nagorno Karabakh da attacchi azeri, e una non ben definita espressione del volere popolare per definire lo status finale della regione.

Ancora una volta, l’accordo non venne accettato, portando ad una situazione di stallo. Nonostante gli sforzi dell’Organizzazione, ad aprile 2016 la regione ha vissuto una nuova escalation, a seguito di una serie di episodi di violenza sulla linea di contatto tra forze armene e azere, terminatasi solamente grazie alla mediazione, con predominante ruolo russo, di un nuovo cessate il fuoco. 

A settembre 2020, come introdotto inizialmente, una nuova offensiva azera ha preso vita, portando ad una guerra che ha causato numerose vittime da entrambe le parti, e causato un’emergenza umanitaria che preoccupa la comunità internazionale. Dopo sei settimane dall’inizio del conflitto, è stato approvato un cessate il fuoco.

L’accordo, siglato il 20 Novembre sotto egida russa, sancisce di fatto una vittoria azera, ottenuta grazie al supporto militare della Turchia. In base ad esso, l’Azerbaijan manterrà i territori riconquistati, precedentemente persi tra il 1992 e il 1994, mentre l’Armenia dovrà cedere importanti porzioni di territorio, compreso il Corridoio di Lachin, percorso che collega l’Armenia al Nagorno Karabakh. Esso prevede inoltre il dispiegamento di 2000 peacekeeper russi per monitorare il rispetto del cessate il fuoco. 

Un’occasione mancata? 

È lecito dunque domandarsi se il fallimento nel trovare una soluzione politica duratura al conflitto sia da ricercarsi nella mediazione dell’OSCE. In tal senso, alcune critiche sono state avanzate circa il fallimento del Gruppo di Minsk. Innanzitutto, alcuni ritengono che la mediazione sia stata troppo passiva, e che la presenza di Stati Uniti e Russia come co-presidenze sia un ostacolo al raggiungimento di un accordo sostenibile. Come analizzato in precedenza, Stati Uniti e Francia hanno tacitamente lasciato la leadership del Gruppo alla Russia, giocando un ruolo meno attivo di quest’ultima, almeno per quanto concerne le negoziazioni dei diversi accordi di cessate il fuoco raggiunti nel corso del conflitto.

Questo non significa però che l’intera mediazione sia da condannare come passiva, soprattutto considerando l’articolata struttura elaborata per garantire il multilateralismo nella gestione del conflitto. Dall’altro canto, la cooperazione tra americani e russi nel contesto del Nagorno Karabakh si è dimostrata continuativa e genuina, non permettendo a questioni quale la crisi ucraina di causare tensioni all’interno del Gruppo di Minsk. Non vi è prova, dunque, che una composizione diversa della co-presidenza sarebbe più efficace.

Bisogna inoltre sottolineare che non vi è prova che un’altra entità internazionale potrebbe produrre un accordo di pace. Il coinvolgimento ufficiale in qualità di mediatore di altre entità quali l’Unione Europea o la NATO metterebbe a rischio l’assetto cooperativo all’interno del Gruppo. Lo stesso discorso vale per le Nazioni Unite: potrebbero risultare legittimate, ma non vi è prova che saprebbero fare meglio in un contesto così complesso, come dimostra il caso di Cipro, e che saprebbero persuadere armeni e azeri verso un accordo.[2] Per quanto un accordo di pace non sia stato ancora raggiunto, l’OSCE si è dimostrata fondamentale nella gestione del conflitto. Nel corso di trent’anni, è stata in grado di mantenere le parti impegnate nel dialogo, compito non semplice considerando le complicate circostanze che caratterizzano il conflitto. Essa ha inoltre ha avanzato diverse proposte attraverso il lavoro del Gruppo di Minsk, contribuendo a mantenere vivo lo spirito multilaterale necessario per raggiungere una pacificazione sostenibile.

Bisogna dunque sottolineare che, qualunque sia il formato negoziale, senza l’impegno delle parti e la volontà politica necessaria, nessuna soluzione potrà risultare sostenibile e duratura. Rimane necessario concentrarsi sul raggiungimento di una soluzione politica, e non militare, al conflitto, che potrà risultare possibile solo con una vasta partecipazione per garantirne il carattere multilaterale, e di conseguenza maggiormente sostenibile.

Si può dunque affermare che, nonostante le difficili circostanze in cui opera, l’OSCE è e continua ad essere il forum multilaterale migliore per mediare tra le parti. Importante sarà il ruolo della nuova Presidenza svedese dell’Organizzazione nel proseguire con il dialogo tra le parti, promuovendo in particolare le misure di confidence and security building (CSBMs), necessarie per poter procedere verso una soluzione politica. Sarà inoltre importante dare nuova linfa al ruolo dell’HLPG per vagliare la possibilità di raggiungere il dispiegamento di una missione OSCE, chiave per promuovere il passaggio dalla prevenzione delle ostilità alla costruzione della pace. 


[1] Remler et al, OSCE Minsk Group: Lessons from the Past and Tasks for the Future, OSCE Insights, IFSH, Centre for the OSCE Research (2020).

[2] C. Cavanaugh, OSCE and the Nagorno Karabakh Peace Process, Security and Human Rights (2016).

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