LEGITTIMA DIFESA E DOTTRINA BUSH SULLA PREEMPTIVE SELF-DEFENCE

Presentando al Congresso il National Security Strategy 2002, l’amministrazione Bush sancisce l’omonima dottrina sulla legittima difesa preventiva, la quale non è tutt’ora accolta né dalla dottrina, né dalla giurisprudenza.

L’espressione dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva suole far riferimento all’adozione da parte dell’amministrazione statunitense dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 di una serie di principi ed obiettivi di politica estera, i quali si sostanziano in un maggiore e più visibile impegno militare a livello globale, allo scopo di proteggere gli Stati Uniti da minacce sia reali ed imminenti, sia ipotetiche ed eventuali. È evidente che l’affermazione di una siffatta dottrina solleva diverse perplessità in merito alla legittimità di interventi militari conseguenti la stessa in relazione al diritto internazionale e segnatamente alla Carta delle Nazioni Unite; ne consegue che un’attenta e capillare analisi della dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva non può trascendere da una disamina degli articoli 2(4), 24 e 51 della Carta ONU, i quali sanciscono rispettivamente il divieto di minaccia ed uso della forza armata, il monopolio della forza in capo al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ed il diritto alla legittima difesa1

È opinione unanime che uno dei momenti fondamentali dell’enunciazione della dottrina Bush sia il discorso tenuto dal Presidente il 1giugno 2002 presso l’Accademia Militare di West Point, durante il quale Bush analizza i nuovi pericoli sorti dopo gli eventi dell’11/09, mettendo in luce le differenze tra l’epoca bipolare ed il nuovo scenario globale, in cui le nuove minacce che gli Stati Uniti devono fronteggiare sono caratterizzate da imprevedibilità e rapidità, motivo per cui diviene fondamentale “take the battle to the enemy, disrupt his plans and confront the worst threats before they emerge”. In altri termini, secondo Bush letradizionali strategie di politica estera statunitense, quali il contenimento e la deterrenza, si rivelano del tutto inefficaci dinanzi ad attori – statali, subnazionali e transnazionali – considerati irresponsabili ed irrazionali; ne consegue che il fulcro della nuova strategia di sicurezza è costituito dalla possibilità di ricorrere all’uso della forza contro altri Stati anche nel solo momento in cui questi possano potenzialmente apportare un pericolo alla pace ed alla sicurezza nazionale, senza che ci sia certezza ed imminenza alcuna.

Il National Security Strategy2 presentato al Congresso nel settembre del 2002 chiarisce i punti fondamentali della dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva. Nel documento si legge che gli Stati Uniti sono legittimati ad intervenire anche unilateralmente attraverso una preemptive war nel caso in cui uno Stato sostenga gruppi terroristici ovvero si renda autore di una politica tesa all’acquisizione di armi di distruzione di massa, inoltre non si esclude un’azione preventiva in presenza di una sola delle due condizioni, sebbene sia la combinazione delle stesse a rendere legittimo l’intervento armato. Il termine utilizzato nel documento strategico è preemptive war, e non già preventive war. Al riguardo, è opportunosottolineare la differenza tra anticipatory self-defencepreempitve self-defence e preventive self-defence. Nel primo caso si è dinanzi alla legittima difesa anticipatoria, ossia il diritto posto in capo agli Stati di agire prima di dover subire l’attacco di aggressione armata e solo quando tale attacco risulta essere reale, imminente e non meramente ipotetico3; il secondo caso fa riferimento all’intervento statale in risposta ad una minaccia eventuale ed ipotetica; l’ultimo caso è quello della guerra preventiva, ossia un’azione del tutto illegittima poiché non poggia su alcuna informazione certa, bensì solo sul probabile sviluppo di potenziali minacce future.

La nuova strategia di politica estera assunta dall’amministrazione Bush ha sollevato non poche perplessità tra gli esperti di diritto internazionale, essendo la logica di preemption contraria alla ratio legis dell’art. 2(4) della Carta ONU, ai sensi del quale “I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”. L’art. 2(4) pone un divieto assoluto ed incondizionato alla minaccia e all’uso della forza armata nelle relazioni internazionali. Nello specifico, la disposizione normativa in esame prevede che i membri delle Nazioni Unite debbano astenersi dalla minaccia e dall’uso della forza armata sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsivoglia Stato, sia in qualunque altro modo incompatibile con i fini di cui all’art. 1 della Carta ONU. È inoltre possibile ritenere che, a partire dal divieto in esame, si sia formata una norma di jus cogens4.

Due sono i limiti posti al divieto assoluto di cui all’art. 2(4) della Carta ONU. Ai sensi dell’art. 24, “Al fine di assicurare un’azione pronta ed efficace da parte delle Nazioni Unite, i Membri conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, e riconoscono che il Consiglio di Sicurezza, nell’adempiere i suoi compiti inerenti a tale responsabilità, agisce in loro nome”. L’art. 24 della Carta ONU sancisce quindi che il Consiglio di Sicurezza è l’unico organoavente la facoltà di intervenire nei confronti di uno Stato in caso di minaccia, aggressione o di violazione della pace, prendendo misure vincolanti e non implicanti l’uso della forza (art. 41), ovvero optando per un’azione militare (art. 42).

La seconda eccezione posta all’art. 2(4) concerne il diritto alla legittima difesa previsto e disciplinato dall’art. 51 della Carta ONU, ai sensi del quale “Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite”. La legittima difesa incontra un limite nei principi di necessità e proporzionalità, il che significa che è possibile invocare tale diritto solo in circostanze di necessità ed urgenza, esigendo proporzione nell’uso della forza tra violazione subita e reazione intrapresa5. L’interpretazione dell’art. 51 è alquanto controversa e ha dato origine ad un vivace dibattito tra la scuola liberale e quella restrittiva, tuttavia è possibile concludere che si è in presenza di una norma convenzionale e consuetudinaria facente riferimento al diritto naturale di autotutela, il quale viene però interpretato in modo restrittivo, essendo comunque un’eccezione al divieto assoluto di cui all’art. 2(4): se da un lato è possibile accogliere il doppio livello normativo nella disciplina dell’uso della forza armata, dall’altro il ricorso a quest’ultima necessita un meccanismo istituzionale di controllo, in quanto è del tutto impensabile che uno Stato possa invocare il diritto alla legittima difesa in modo del tutto discrezionale.

Si aggiunga che la sussistenza di un’aggressione armata sufficientemente grave ed imputabile ad uno Stato è il presupposto fondamentale a che si invochi la legittima difesa. Al riguardo, la risoluzione dell’Assemblea Generale n. 3314 del 1974 sulla Definizione di aggressione definisce quest’ultima come “l’uso della forza armata da parte di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato o in un altro modo contrario alla Carta delle Nazioni Unite”. È opportuno sottolineare che la risoluzione non fa alcun riferimento a minacce eventuali, future, ovvero meramente ipotetiche, in risposta alle quali la dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva ritiene invece doveroso intervenire militarmente6

È dunque evidente che la dottrina Bush è in netto contrasto con le norme di diritto internazionale. In primo luogo, essa non può essere considerata un’evoluzione del diritto alla legittima difesa ex art. 51, in quanto da un lato l’approccio della strategia difensiva trascende dai presupposti di attualità ed imminenza dell’attacco armato, dall’altro non vengono presi in considerazione i limiti di necessità e proporzionalità tali da collegare l’intensità della reazione di legittima difesa alla necessità di fermare l’attacco, venendo posto come unico parametro la necessità di eliminare il pericolo per la sicurezza nazionale, valutazione questa avente carattere meramente discrezionale.

In secondo luogo, la dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva contrasta il divieto assoluto ed incondizionato alla minaccia e all’uso della forza armata ex art. 2(4), il quale ha dato origine ad una norma di diritto cogente, il che significa che anche nel caso in cui la dottrina Bush fosse fatta rientrare nel campo di applicazione dell’art. 51 della Carta ONU attraverso un’interpretazione estensiva, si avrebbe un’antinomia tra una fonte pattizia ed una consuetudinaria di rango cogente, la quale si risolverebbe a vantaggio della seconda. Non è possibile dunque ritenere che la legittima difesa preventiva sia divenuta una norma di jus cogens, in quanto essa è sostenuta solo da Stati Uniti, Regno Unito e Australia, essendo la comunità internazionale riluttante ad accettare siffatta dottrina. Inoltre, la Corte internazionale di giustizia ha più volte ribadito che da un lato il mero possesso dell’arma nucleare non rappresenta una minaccia di forza armata, dall’altro il diritto internazionale consuetudinario non pone limiti all’armamento militare7.

Occorre in ultima analisi considerare le conseguenze politiche della dottrina Bush sulla legittima difesa preventiva. Oltre al pericolo più che realistico di un’invocazione unilaterale di tale dottrina da parte di Stati militarmente forti per motivi che esulano dalla mera sicurezza nazionale, dalla documentazione disponibile è possibile desumere una sorta di equiparazione tra l’azione unilaterale e quella multilaterale, in quanto la dottrina strategica non concepisce l’intervento unilaterale come provvisorio ed eccezionale, bensì come canale parallelo ed alternativo rispetto ai rimedi di carattere istituzionale previsti e disciplinati dalla Carta ONU . Il National Security Strategy del 2002 abbandona infatti l’approccio multilaterale e il processo collettivo di decision-making sorti nel secondo dopoguerra per eliminare il pericolo dell’azione bellica, prediligendo un’azione unilaterale improntata sull’interesse nazionale di volta in volta prevalente nell’agenda politica: si è dinanzi alla volontà politica degli Stati Uniti di preservare l’assetto unipolaredell’attuale sistema internazionale e di agire da Impero, adempiendo così al Manifest Destiny che da sempre accompagna gli obiettivi strategici della politica estera statunitense.


1. Caracciolo I., Leanza U., Il diritto internazionale. Diritto per gli stati e diritto per gli individui. Parte generale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2012.

2. Il National Security Strategy è un documento nel quale l’esecutivo analizza i maggiori temi di sicurezza interna ed internazionale e traccia le linee d’azione secondo le quali intende muoversi per affrontarli.

3. Caracciolo I., Leanza U., Il diritto internazionale. Diritto per gli stati e diritto per gli individui. Parte generale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2012.

4. ibidem

5. ibidem

6. ibidem

7. ibidem

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