IL DECIMO ANNIVERSARIO DEL SERVIZIO EUROPEO PER L’AZIONE ESTERNA

Lo scorso 1° dicembre, l’Unione europea ha celebrato i primi dieci anni del Servizio europeo per l’azione esterna. In tale occasione, l’Alto rappresentante Josep Borrell si è riunito virtualmente con i suoi predecessori – Javier Solana e Federica Mogherini – per dar vita ad un dibattito in cui discutere i progressi raggiunti nel campo della politica estera e approfondire il ruolo giocato dal SEAE nel forgiare l’azione esterna dell’Unione.

La nascita del Servizio europeo per l’azione esterna

Il Servizio europeo per l’azione esterna è stato formalmente lanciato il 1° dicembre 2010, un anno dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona. Proprio a Lisbona era stato deciso che l’Alto rappresentante, nell’esercizio delle sue funzioni, venisse assistito da un nuovo corpo diplomatico-amministrativo. Lo staff di questo nuovo servizio sarebbe stato composto da funzionari della Commissione, del Segretariato del Consiglio e da ufficiali nazionali. Tuttavia, il percorso che ha portato al lancio del SEAE non è stato privo di ostacoli: fin da subito sono emerse divergenze tra le varie istituzioni europee. Una volta avviata la fase negoziale, infatti, i vari stakeholder hanno politicizzato il processo di costruzione del servizio, cercando di difendere i propri interessi.

La decisione finale sull’istituzione del SEAE è stata adottata dal Consiglio il 26 luglio 2010. Quest’ultima gli ha riconosciuto autonomia funzionale, come organo distinto sia dal Segretariato generale del Consiglio che dalla Commissione. Inoltre, il servizio è stato dotato della capacità giuridica necessaria per portare a termine i suoi compiti e perseguire i suoi obiettivi. Poi, al fine di evitare possibili tensioni tra il servizio e le direzioni generali della Commissione, è stata ribadita la necessità di consultazione “su tutte le tematiche inerenti all’azione esterna dell’Unione nell’esercizio delle loro rispettive funzioni, ad eccezione delle tematiche contemplate dalla PSDC”. Inoltre, la decisione ha specificato che almeno un terzo dello staff dovesse essere composto dagli ufficiali nazionali e il 60% dagli ufficiali permanenti dell’Unione, ossia dai funzionari della Commissione e del Segretariato.

Quando il Servizio europeo per l’azione esterna è divenuto operativo nel gennaio 2011, vi è stato il trasferimento del personale del DG RELEX e di una parte del DG Development della Commissione, mentre dal Segretariato generale del Consiglio sono stati trasferiti lo Stato maggiore dell’Unione europea, la Direzione Gestione delle crisi e pianificazione e la Capacità civile di pianificazione e condotta. Inoltre, per evitare che sorgessero problemi di “slealtà”, la decisione del Consiglio ha statuito che il SEAE dovesse lavorare in stretta collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri, in modo tale da garantire il più possibile omogeneità e coerenza. 

Quali funzioni svolge il Servizio europeo per l’azione esterna?

Ad oggi, il SEAE conta più di quattromila funzionari ed è responsabile delle 141 Delegazioni dell’Unione europea che operano nei Paesi terzi e nelle organizzazioni internazionali. Tali delegazioni rappresentano l’Unione nel paese in cui hanno la sede e promuovono i valori e gli interessi europei. Inoltre, le “ambasciate” dell’Unione sono responsabili per tutte le aree di policy delle relazioni tra l’Unione europea e il paese ospitante e si impegnano nella costruzione di relazioni anche con i partner della società civile.

Oltre a fungere da vero e proprio servizio diplomatico dell’Unione, il SEAE è il vero e proprio braccio operativo dell’Alto rappresentante, assistendolo nella gestione della Politica estera e di sicurezza comune e della Politica di sicurezza e difesa comune. Il Servizio europeo per l’azione esterna è altresì chiamato ad assistere il Presidente della Commissione, la Commissione e il Presidente del Consiglio europeo nell’esercizio delle loro funzioni in merito alla gestione delle relazioni esterne. Inoltre, il SEAE coopera anche con le altre istituzioni e organi dell’Unione, in particolare il Parlamento europeo.

I limiti del servizio diplomatico europeo

Dieci anni fa, il SEAE era visto da molti come un valido strumento attraverso cui rafforzare la capacità dell’Unione di agire nell’arena internazionale con credibilità e coerenza. Nel clima di rinnovamento istituzionale creato dal trattato di Lisbona, il SEAE era considerato un organismo con un potenziale senza precedenti per spezzare le linee di frattura tra i pilastri e per rivoluzionare l’azione esterna dell’Unione. A distanza di dieci anni, è chiaro che questa rivoluzione non si sia del tutto realizzata, anche perché il Servizio europeo per l’azione esterna è nato con alcuni deficit strutturali e funzionali che ne hanno limitato la portata innovatrice.

Fin dalla sua nascita, il SEAE ha dovuto confrontarsi con la necessità di armonizzare differenti metodi di lavoro senza aver una “memoria istituzionale” a cui attingere. Pertanto, per mantenere vivo l’esprit de corps all’interno del servizio, sono costantemente richiesti capacità di leadership da parte dell’Alto rappresentante, trasparenza delle procedure, stretta cooperazione con la Commissione e l’individuazione di strategie chiare e realistiche. Negli ultimi anni, tuttavia, l’Alto rappresentante non è sempre riuscito ad esercitare una leadership strategica all’interno del SEAE, causando così una diminuzione delle aspettative circa il ruolo che questo servizio potrebbe svolgere per proiettare l’Unione europea nell’arena internazionale. Inoltre, le attività del SEAE sono spesso limitate dagli Stati membri e dalle loro azioni diplomatiche unilaterali.

Infatti, laddove non venga raggiunta l’unanimità sulle azioni da intraprendere in relazione ad una determinata questione di politica estera, gli Stati membri, esercitando le prerogative della sovranità, rimangono liberi di perseguire le proprie strategie di politica estera, anche in contrapposizione con le istruzioni impartite dall’Alto rappresentante alle Delegazioni dell’Unione europea. Dunque, se da una parte il SEAE è stato creato proprio con l’obiettivo di promuovere una maggior coerenza dell’azione esterna dell’Unione europea, dall’altra è la stessa biforcazione mantenuta dal trattato di Lisbona in merito alla politica estera che limita il raggiungimento di questo obiettivo. 

Come riformare il Servizio europeo per l’azione esterna?Sebbene sia innegabile che il Servizio europeo per l’azione esterna abbia giocato un ruolo nient’affatto secondario nel coadiuvare il lavoro dell’Alto rappresentante in questi dieci anni – ad esempio, per il raggiungimento dell’accordo sul nucleare iraniano, come riconosciuto da Federica Mogherini nel dibattito virtuale per celebrare l’anniversario del SEAE – è auspicabile che venga attuata una riforma strutturale del servizio.

Innanzitutto, il SEAE dovrebbe essere dotato di autonomia decisionale e politica, altrimenti il suo operato rischia di incagliarsi ogniqualvolta gli Stati membri si trovino divisi sulle linee di politica estera. Difficilmente, però, gli Stati saranno disposti a concedere un maggior margine di manovra a questo organismo, dal momento che, quando si tratta di politica estera, essi si battono per mantenere uno stretto controllo sul processo decisionale. Un primo passo, allora, per potenziare l’efficienza del SEAE almeno al suo interno, potrebbe essere quello relativo alla semplificazione della struttura amministrativa. Dando un breve sguardo all’organigramma del Servizio europeo per l’azione esterna, ciò che salta subito all’occhio è l’estrema complessità della sua struttura piramidale: molte unità organizzative, un gran numero di dirigenti di alto livello, cinque dipartimenti geografici.

È chiaro che tale complessità vada ad inficiare la cooperazione interna. L’alleggerimento della struttura organizzativa, dunque, è un obiettivo che qualsiasi proposta di riforma dovrebbe perseguire. Last but not least, l’efficienza del SEAE è strettamente collegata alla capacità dell’Alto rappresentante di indossare il “doppio cappello” conferitogli a Lisbona, mediando così tra gli interessi della Commissione, nelle vesti di Vicepresidente, e quelli del servizio stesso, nelle vesti di Alto rappresentante. Proprio l’Alto rappresentante, tra gli altri, dovrebbe farsi promotore di una riforma mirata a risolvere tutti quei problemi di coordinamento tra Commissione e SEAE che sono sorti nel corso degli anni in tema di relazioni esterne.

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