IL REQUISITO DELL’UNANIMITÀ PARALIZZA L’AZIONE INTERNAZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA

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Ormai da anni, il sistema di voto nel Consiglio europeo è uno dei temi più dibattuti a livello comunitario. E questo perché le procedure decisionali incidono in modo significativo sulla capacità dell’Unione europea di affermare la propria actorness globale.

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Di recente, sono riemerse con forza le critiche indirizzate all’Unione europea perché si starebbe dimostrando incapace di agire tempestivamente nelle situazioni di crisi al di fuori dei suoi confini. Ne sono esempi lampanti lo straordinario ritardo nell’imporre sanzioni contro la Bielorussia di Lukashenko e i mancati provvedimenti contro la Turchia per le esplorazioni nelle acque territoriali cipriote e greche nel Mediterraneo orientale. Uno dei principali ostacoli all’attivazione di risposte rapide da parte dell’Unione sarebbe da rintracciarsi proprio nella procedura di voto in sede di Consiglio. Per le aree considerate “sensibili” dagli Stati membri, tra le quali rientra appunto la politica estera e di sicurezza comune, è infatti prevista la votazione all’unanimità. Ciò significa che, affinché una determinata proposta venga adottata, tutti i ventisette Stati membri devono esprimersi a favore. Ne discende che ogni Stato, a prescindere dal suo peso in termini di popolazione, può esercitare il diritto di veto e dunque bloccare in toto un’iniziativa, anche se gli altri ventisei sono favorevoli.

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Come Cipro ha bloccato le sanzioni contro la Bielorussia, minando la credibilità dell’Unione

Per dimostrare come l’Unione europea, nella sua veste di attore internazionale, possa cadere vittima dei veti incrociati degli Stati membri, basti pensare ai recenti avvenimenti in Bielorussia. È del 4 novembre la notiziasecondo cui l’Unione europea ha finalmente avviato la procedura scritta per l’adozione finale delle sanzioni contro Lukashenko e altri rappresentanti del regime in Bielorussia. Come è noto, le elezioni presidenziali bielorusse si sono svolte il 9 agosto. La decisione europea sull’imposizione delle sanzioni ha richiesto quindi tre mesi, un tempo troppo dilatato per non minare, almeno in parte, la credibilità dell’Unione. Perché questo ritardo? Perché in quel periodo di tempo le vicende bielorusse si sono intrecciate con l’aggressività della Turchia nel Mediterraneo orientale, che ha minacciato in primo luogo Cipro. Il piccolo Stato della sponda est del Mediterraneo avrebbe infatti tenuto in “ostaggio” gli altri Stati membri. In che modo? Se tutti non si fossero dimostrati risoluti nell’imporre sanzioni anche alla Turchia, Cipro non avrebbe dato il consenso alle sanzioni contro la Bielorussia. Cipro, dunque, ha utilizzato il suo potere di veto per forzare l’Unione europea a prendere una posizione di condanna contro la Turchia. Tuttavia, questa situazione di impasse ha svelato ancora una volta la debolezza di un sistema che si basa sulla necessità di raggiungere il consenso unanime per agire velocemente nei casi di crisi. In questo contesto, a portavoce delle critiche contro l’unanimità si è eretto GuyVerhofstadt, ex premier belga e presidente dell’ALDE, che da quando siede all’Europarlamento si batte per modificare le procedure di voto nel Consiglio. “L’unanimità sta uccidendo la credibilità dell’UE…  Quante volte dobbiamo fallire prima di vedere che le nostre stesse regole ci stanno frenando?”; “L’unanimità sta rendendo ridicoli tutti noi, lasciando l’Unione europea incapace di decidere, incapace di proteggere i nostri interessi e valori, divisa contro se stessa”; e ancora “Unanimità = un ostacolo che abbiamo creato per noi stessi”. Da queste recenti affermazioni, è facile evincere quanto Verhofstadt ritenga urgente abbandonare l’attuale meccanismo di voto.

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Cambiare il processo decisionale nel Consiglio: perché introdurre la maggioranza qualificata?

Perché allora non snellire le procedure di voto introducendo la maggioranza qualificata (QMV), magari iniziando dalle decisioni relative alle sanzioni e alla protezione dei diritti umani? Il voto a maggioranza qualificata prevede, infatti, la necessità di raggiungere un quorum: si deve esprimere a favore di una proposta il 55 % degli Stati membri che rappresentano almeno il 65% della popolazione totale dell’Unione. In tal modo, si riuscirebbero a superare i blocchi di un singolo Stato membro o di un gruppo di Stati, evitando così lunghi periodi di paralisi su importanti iniziative. A favore di questa modifica si è espressa più volte la presidente della Commissione Ursula von der Leyen, che nel suo Discorso sullo stato dell’Unione di settembre ha esortato gli Stati membri ad “essere coraggiosi e di decidersi finalmente per il voto a maggioranza qualificata, almeno per quanto riguarda l’applicazione delle sanzioni relative ai diritti umani”. Anche l’Alto rappresentante Josep Borrell, nel blog personale del 2 ottobre, ha sposato la linea di Ursula von der Leyen. Borrell, infatti, ha dichiarato: “Avere la possibilità di optare per il voto a maggioranza qualificata è importante: magari non con l’obiettivo di usarlo, ma per creare incentivi che convincano gli Stati membri ad essere flessibili e cercare un terreno comune”. L’utilizzo della maggioranza qualificata, dunque, non dovrebbe essere letto come una “formula magica”, ma costituirebbe senza dubbio un ottimo punto di partenza per rendere l’azione esterna dell’Unione più efficiente e credibile.

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Gli Stati membri: i primi avversari delle modifiche al sistema di voto

Tuttavia, i più restii ad accettare il sistema a QMV sono proprio gli Stati membri. La politica estera dell’Unione europea, infatti, dipende dalla volontà politica di agire degli Stati membri ed è per questo che rimane un’area gestita a livello strettamente intergovernativo. Gli Stati membri, ognuno con i propri interessi strategici e le proprie priorità in materia di politica estera, non sembrano pertanto intenzionati a cedere ulteriori porzioni di sovranità per superare il principio dell’unanimità. Il meccanismo decisionale basato sul consenso, inoltre, è difeso in particolare dagli Stati membri più piccoli, che non intendono farsi “schiacciare” dalle posizioni di quelli più grandi e non vogliono vedere diminuire il proprio potere decisionale. Tra i sostenitori dell’unanimità si pone anche il presidente del Consiglio europeo Charles Michel, il quale ha sostenuto in un dibattito al think tankBruegel che tale requisito “promuove un impegno duraturo da parte degli Stati membri verso le strategie sviluppate insieme”. Sempre secondo Michel, l’unanimità costituirebbe un incentivo “a lavorare incessantemente per unire gli Stati membri”. Quello che è sotto gli occhi di tutti, però, è che questo metodo decisionale spesso ha favorito il mantenimento dello status quo, o quantomeno ha portato al raggiungimento di accordi basati sul minimo comun denominatore. Se la maggioranza qualificata permettesse di rendere l’Unione europea più reattiva agli impulsi dell’arena internazionale, a discapito delle divisioni interne, perché allora non cogliere l’opportunità? L’immagine internazionale dell’Unione ne uscirebbe sicuramente rafforzata.

 

 

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