ESISTE ANCORA UN DEFICIT DEMOCRATICO NELL’UNIONE EUROPEA?

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Con il referendum del mese scorso riguardante il taglio dei parlamentari, in Italia si è parlato tanto di rappresentatività e democrazia. Il risultato del referendum fa certamente riflettere e staremo tutti a vedere le conseguenze del voto, tuttavia, parlando di rappresentatività e democrazia non si può non pensare all’Unione Europea: una delle organizzazioni internazionali fondamentale per lo sviluppo e il successo dei suoi stati membri, tuttavia criticata da molti soprattutto per una mancanza di democrazia e trasparenza.

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Dal 1992 con il Trattato di Maastricht le funzioni e le scelte politiche dell’Unione Europea non agiscono più esclusivamente in ambito economico, ma agiscono in modo sempre più diretto sulla vita dei suoi cittadini. Negli ultimi anni, anche a causa di questioni di interesse diretto dei cittadini come l’immigrazione, i mutamenti climatici o la diversità dei regimi fiscali dei paesi membri, il problema del “deficit democratico” è riemerso prepotentemente: i cittadini europei si sentono spesso esclusi dai processi decisionali e i principali organismi legislativi non risultano sempre trasparenti, ma è davvero così?

Che cos’è il deficit democratico?

EurLex  definisce «deficit democratico» una nozione invocata principalmente per sostenere che l’Unione Europea e le sue istanze soffrono di una mancanza di legittimità democratica e che sembrano inaccessibili al cittadino a causa della complessità del loro funzionamento. Gli elettori europei non sentono di avere una modalità efficace per respingere un «governo» che a loro non piace e per cambiare in qualche modo il corso delle politiche e della politica.

Il concetto di “deficit democratico” è molto complesso e variegato, ma, per semplificare, come la definizione sopra riportata fa capire le principali critiche rivolte all’organizzazione sono due: in primo luogo le critiche sottolineano il problema di accountability, quindi si accusano le istituzioni europee di non avere legittimità democratica; in secondo luogo, si critica la capacità dell’Ue di comunicare le proprie azioni e decisioni, che avrebbe prodotto il disinteresse dell’elettorato circa il suo operato e la sua stessa esistenza.

Riguardo al primo aspetto, vengono indicati come principali responsabili la Commissione e il Consiglio dell’Unione Europea: la Commissione viene infatti considerata come un organo di burocrati non eletti che prende tutte le decisioni importanti a livello europeo, mentre il Consiglio, composto da ministri eletti a livello nazionale e non direttamente in qualità di membri del consiglio, è visto come un organo che non risponde delle proprie azioni ai cittadini europei. Anche il Parlamento viene indicato come parte del problema del “deficit democratico” dell’Unione: infatti, nonostante sia l’unica istituzione europea direttamente eletta dai suoi cittadini, la sua elezione è considerata come secondaria, con gli europarlamentari eletti sui territori nazionali ed in base a campagne elettorali troppo spesso di respiro esclusivamente nazionale. Inoltre, il Parlamento è considerato dall’opinione pubblica come meno influente di Commissione e Consiglio nell’influenzare l’agenda politica dell’Ue.

La disaffezione nei confronti dell’Europa, invece, è palese quando si guardano i dati dell’affluenza alle elezioni europee: il minimo storico è stato raggiunto nel 2014 con una media che non arriva nemmeno al 43 %. Durante le ultime elezioni del 2019, l’affluenza media europea è leggermente aumentata rispetto a quelle del 2014, ma hanno raggiunto a stento il 50%, ed è l’affluenza media più alta negli ultimi vent’anni. Non sorprende che numerosi studi, tra cui il nuovo rapporto del Pew Research, riportano come la maggioranza nei paesi europei inclusi nel sondaggio ha espresso un parere favorevole nei confronti dell’Unione Europea ma molti tendono anche a descrivere l’istituzione europea come inefficiente, invadente e non sintonizzata con le esigenze dei cittadini

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Esiste ancora il deficit democratico: la Strategia di democratizzazione dell’Ue

Ad un’analisi più approfondita tuttavia, appare evidente come molte delle critiche rivolte alla democraticità della struttura istituzionale europea non riflettano completamente la realtà. “Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”: così recita il paragrafo I dell’articolo 10 del Trattato sull’Unione Europea. La questione della legittimità democratica è infatti stata cruciale in ogni fase del processo di integrazione europea. Affrontata nelle conferenze intergovernative che hanno portato alla firma dei trattati di Maastricht, Amsterdam, Nizza e Lisbona, la legittimità delle istituzioni europee è aumentata considerevolmente. La strategia di democratizzazione europea è ben visibile guardano il Parlamento europeo, al quale sono stati conferiti maggiori poteri: da assemblea consultiva a co-legislatore. Quindi le critiche rivolte al Parlamento europeo, per quanto poggino su problematiche reali, non possono adombrare la grande importanza rivestita da questo organo nel quadro legislativo europeo, soprattutto in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009.

Il Parlamento quindi ricopre oggi funzioni consultive, legislative, di bilancio e di controllo politico, ma non è l’unica istituzione ad essere dotata di legittimazione democratica. Anche il Consiglio dell’UE e il Consiglio Europeo non sono estranei alla legittimazione democratica: le due istituzioni, rispettivamente composti dai ministri e dai capi di Stato o di governo di ciascuno Stato membro, sono caratterizzati dalla cosiddetta doppia legittimazione democratica, in quanto “gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini” (par. II dell’art. 10 del TUE). Quindi l’assenza di un chiaro mandato europeo non dovrebbe compromettere l’operato dei ministri nazionali poiché legati alle logiche elettorali, per cui i cittadini europei hanno la possibilità di approvare o meno il loro operato tramite il voto al partito a cui appartengono.

Infine, definire la Commissione come organo non eletto è incorretto: la Commissione è formata tramite elezione indiretta, quindi i suoi membri sono scelti da persone che a loro volta sono state elette direttamente, in questo caso i governi e parlamenti nazionali.   Anche per quanto concerne i poteri e le libertà possedute realmente dalla Commissione la situazione non è chiara a tutti. La Commissione possiede sì il potere esclusivo di iniziativa legislativa, ma altri organi e istituzioni vincolano e influenzano il suo operato: il  Consiglio e il Parlamento hanno la possibilità di richiedere ed obbligare la Commissione a presentare una proposta legislativa, mentre ai Parlamenti nazionali vengono inviate tutte le proposte della Commissione prima di dare inizio al processo legislativo, avendo la possibilità di obbligare la Commissione a riconsiderarne il contenuto in caso di un numero sufficiente di obiezioni. Inoltre, non ha alcun potere nell’obbligare i co-legislatori ad approvare le proprie proposte. Essi infatti hanno la libertà di proporre, modificare e, in caso di mancato accordo, rifiutare le proposte della Commissione. Di questo modo, il potere di iniziativa legislativa della Commissione rimane esclusivo, ma non assoluto e incontrollato.

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Prospettive future: consenso come principio chiave

È evidente quindi come il termine deficit democratico applicato al quadro istituzionale europeo non sia pienamente giustificato, ma allo stesso tempo nemmeno fuori contesto, in quanto sono evidenti le differenze dei meccanismi di legittimità democratica degli Stati e dell’Unione. La conclusione che ne deriva non è tanto una mancanza di legittimità democratica, ma piuttosto che l’UE non aderisca al modello democratico proprio degli Stati-nazione: le classiche nozioni di legittimità democratica devono essere riadattate consapevoli del fatto che l’UE non è un’unione solo di cittadini ma anche di stati. Come si è visto, l’Unione Europea deriva la sua legittimità sia dai cittadini attraverso il Parlamento Europeo sia dagli Stati Membri, rappresentati dal Consiglio dell’UE e dal Consiglio europeo, e che sono responsabili dinanzi ai loro cittadini tramite il controllo dei Parlamenti nazionali. La parola chiave in questo contesto non è più “legittimità democratica diretta”, ma piuttosto consenso, poiché lo scopo dell’UE è trovare un equilibrio tra i diversi interessi che prendono parte ai processi decisionali europei.

Il problema principale della crisi democratica è dunque individuato nella progressiva disaffezione e disinteresse dei cittadini europei nella vita politica dell’UE: il progressivo aumento dei poteri del Parlamento ha paradossalmente coinciso con l’aumento dell’astensione alle urne alle elezioni europee, arrivando a stento alla metà degli aventi diritti partecipare al voto nel 2019. Per quanto in linea con la diminuzione della partecipazione alla vita politica anche a livello nazionale, questo dato preoccupante evidenzia la necessità di semplificare e migliorare, se non l’iter di formazione e decisione delle istituzioni europee, almeno la strategia di comunicazione e promozione dei risultati raggiunti a livello europeo, oltre a introdurre  ulteriori collegamenti tra il voto dei cittadini e l’UE: la mancata approvazione delle liste transazionali a seguito della Brexit è in tal senso una grande delusione.

Modificare le regole attuali della governance istituzionale europea al fine di introdurre nuovi meccanismi di maggiore democraticità è possibile, tuttavia le tempistiche per la revisione dei trattati europei richiedono almeno tre anni di tempo. In attesa che le necessarie riforme alla iper-complicata struttura europea vengano introdotte, è importante trasmettere e far conoscere con maggiore chiarezza gli elementi democratici già esistenti in seno all’Unione e occorre chiedersi se non sia possibile introdurre nuovi strumenti di partecipazione dei cittadini al processo decisionale europeo al fine di contrastare l’attuale sfiducia dell’opinione pubblica nei riguardi del progetto europeo e la corrispondente ascesa delle forze cosiddette populiste in vari paesi dell’Unione. È necessario sempre ricordarsi che il processo di integrazione europea, soprattutto sul piano politico, non può essere completato senza il sostegno dei suoi cittadini, quindi dell’opinione pubblica.

 

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