LA VITTORIA DELLA DIPLOMAZIA QUALE MEZZO EXTRA GIURISDIZIONALE DELLE CONTROVERSIE INTERNAZIONALI: I CD. “ACCORDI DI ABRAMO”

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Le recenti trattative tra lo stato ebraico ed i suoi vicini di casa hanno nuovamente acceso i riflettori sulla questione israelo/palestinese e sulla funzionalità del diritto sovranazionale: se da un lato, infatti, la soluzione binazionale appare sempre più come una sfocata utopia, dall’altro si assiste ad un incremento delle soluzioni “alternative”. Ma perché?

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La riemersione dello strumento diplomatico in chiave geostrategica.

Dopo oltre settant’anni di infertili soluzioni pacifiche e tentativi frustrati di negoziati tra la comunità ebraica di Israele e gli arabi palestinesi, nonché della prima con il resto dei Paesi Arabi (Emirati Arabi Uniti) e dintorni, si è finalmente giunti ad Accordi e Dichiarazioni a diversi round, presentati alla Comunità internazionale come “accordi di pace”, ma che scavalcano, nei fatti, le rivendicazioni dei diretti interessati. In questo importante traguardo, di fatto, gli Stati Uniti d’America hanno giocato in prima linea agendo in chiave mediatrice. Ad esser protagonista dello stravolgimento –o, paradossalmente, in senso tecnico, della normalizzazione- delle relazioni Internazionali che l’Amministrazione Trump ha definito una vera e propria “svolta storica”, non sono solo le vicende Intergovernative dei Paesi del Medio- Oriente con un Israele sempre meno isolato, ma anche l’importante funzione sistemica della soluzione diplomatica delle controversie tra parti confliggenti. Il diritto Internazionale, come noto, si serve della diplomazia per agevolare la comunicazione, superare le divergenze e trovare punti di raccordo che, secondo autorevole dottrina, sono utili alla salvaguardia dell’ordine mondiale [1]. Inoltre, ogni Stato ricorrendo per l’appunto alla via diplomatica è in grado di approdare a scelte di politica estera capaci di infuenzare i comportamenti degli altri Attori internazionali con cui intende entrare in contatto.

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Il ricorso allo strumento diplomatico appare, oggi più che mai, la principale tecnica di risoluzione pacifica delle controversie internazionali come d’altronde disposto dall’art. 2, par.3, della Carta delle Nazioni Unite, per cui: “ I Membri devono risolvere le loro controversie internazionali con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, e la giustizia, non siano messe in pericolo”. Tale disposizione combinata all’art. 33, par.1, completa il quadro normativo cui gli Stati possono ricorrere elencando i mezzi- oltre a quelli giurisdizionali-  alternativi a tal scopo predefiniti. Tra gli altri, vi è appunto la mediazione.  Preliminarmente va osservata la natura di tale obbligo cui è stata data una lettura da parte della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) secondo cui, come disposto nella sentenza sulle Attività militari in Nicaragua del 1986, l’art.33, par.1, della Carta corrisponde al diritto internazionale generale. Esso, quindi, è dotato della cogenza tipica della normazione consuetudinaria (ius cogens) cui tutti gli Stati devono necessariamente conformarsi. Tuttavia, una parte della dottrina, considera questo obbligo/principio come indipendente, altra invece lo considera come necessaria conseguenza del divieto dell’uso della forza sancito dall’art. 2, par.4 della Carta secondo cui: “I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite” e dal diritto internazionale generale. Di fatti, oggi, anche gli Stati più forti politicamente, economicamente o militarmente ricorrono prevalentemente a strumenti di risoluzione pacifica delle controversie avvalendosi di tale inopinabile principio.

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Nella specie, dunque, il ricorso alla mediazione, si ha quando le parti confliggenti – in questo caso il riconoscimento dello Stato di Israele da parte della comunità araba, in particolare EAU e Bahrein, dapprima negata perché ferma sostenitrice delle ragioni palestinesi- si avvalgono dell’intervento di un Paese terzo, gli Stati Uniti d’America. Questo può essere anche un organo supremo di uno Stato o di un Organizzazione Internazionale a titolo personale, che “media” attivamente tra i diversi antagonisti. Il frutto di tale attività è quindi il raggiungimento di un accordo che possa porre fine alla controversia. Un significativo esempio di mediazione fu quello relativo al contrasto sul Canale di Beagle: l’attività posta in essere dalla Santa Sede accettata da Argentina e Cile ha infatti condotto all’accordo di Montevideo del 1979. Pertanto, a differenza delle soluzioni giurisdizionali che si concludono con un provvedimento giuridicamente vincolante per le parti in cui la posizione del terzo è giudicante o, eventualmente, arbitrale, si può osservare come il ricorso ai mezzi pacifici, invece, non implichi un simile risvolto.  Infatti, la via della diplomazia viene scelta per garantire che, anche se un procedimento viene avviato sulla base di norme giuridiche che, in diversa maniera, potrebbero, imporre alle parti l’obbligo di partecipare al procedimento stesso (ed evitare l’uso della forza) , non si conclude, poi, con un vincolo per le stesse, inducendole a raggiungere e a contribuire  ad un ordine giuridico, e in senso lato politico, complessivamente più ampio, più efficace e più duraturo.

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Va osservato che il diritto internazionale regola i rapporti tra Stati quali Enti sovrani ed indipendenti in virtù di principi generali che le Nazioni Unite hanno inteso codificare negli anni ’70 con la Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati. Di particolare interesse, ai fini della comprensione della cd. “questione palestinese”, risulta essere  la dimenione della soggettività internazionale- ed il relativo diffici
le compromesso da raggiungere tra il principio dell’integrità territoriale e quello di autodeterminazione dei popoli, come discusso nel parere emesso dalla Commissione di Venezia del Consiglio  d’Europa in seguito al distacco della Crimea dalla Ucraina. Infatti, oltre a possedere i requisiti previsti dall’art.1 della Convenzione di Montevideo del 1933, uno Stato, quale soggetto di diritto internazionale,  ottiene la piena soggettività giuridica alla luce di due criteri fondamentali: effettività e indipendenza, rispettivamente indicando la capacità esclusiva di esercitare funzioni di governo su popolo e territorio (cd.sovranità interna), e la capacità di essere indipendente da qualsiasi altro centro di potere esterno (cd. sovranità esterna) [2]. L’assenza di anche solo uno di questi criteri determina il mancato riconoscimento di soggetto destinatario di norme dell’ordinamento internazionale e dei relativi diritti e obblighi. Illuminante a tal proposito è una pronuncia della Corte di Cassazione italiana che ha rifiutato di riconoscere l’immunità dall’esercizio della giurisdizione italiana in capo a Yasser Arafat, Presidente del Comitato esecutivo dell’ Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP), in ragione dell’assenza del criterio dell’effettività: la Corte escludeva, dunque, che l’OLP potesse costituire “un’organizzazione sovrana equivalente al tipo statuale […] perché nella stessa difetta il requisito della sovranità territoriale, non surrogato da forme di controllo sui campi profughi, che si esercitano pure sempre con il consenso e sotto la sovranità dello Stato che li ospita” (Cass. Pen. 28 giugno 1985 n. 1981- Arafat e Salah).

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Tecniche di risoluzione alternative alle controversie. Alcune criticità politico- giuridiche del caso Arabo- Israeliano.

Lungi dall’essere, in questa sede, esaustivi sulle molteplici problematiche che affligono lo Stato Israeliano e la Palestina, è necessario porre l’attenzione su alcuni aspetti speculari: la soggettività internazionale palestinese e le infrazioni giuridiche israeliane. Nonostante vi siano varie correnti di pensiero nella giurisprudenza internazionalistica sul riconoscimento o meno della personalità giuridica palestinese (in particolare alla luce del diritto internazionale post coloniale),  vi sarebbe , invece, una certa uniformità in dottrina e testimoniato dalla prassi degli Stati,  che i “movimenti di liberazione nazionale” (tra i quali l’OLP) godrebbero di una limitata soggettività internazionale. Ad essi, perciò, non esercitando in piena indipendenza un potere di governo effettivo nei confronti di una comunità stanziata su di un territorio, viene riconosciuto soltanto un “locus standi all’ interno della comunità internazionale per discutere su basi di perfetta parità con gli Stati territoriali i modi ed i tempi dell’autoderminazione dei popoli da loro politicamente controllati”[3], in ossequio al rispetto della norma cogente del diritto all’autodeterminazione dei popoli. E’ quindi privo di rilievo il richiamo ad un riconoscimento, de iure o de facto, di tale movimento concesso da qualche governo statale (nella specie, quelli Arabi). Questo fenomeno, infatti, sarebbe riconducibile più alla sfera politica che al valore costitutivo della personalità internazionale e, pertanto, privo di conseguenze giuridiche. Vi è prova di quanto detto anche nell’art. 3 e 6 della Convenzione di Montevideo.

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Dall’altro lato, seppur fortemente osteggiato dalla maggioranza dei Paesi arabi, lo Stato ebraico giunge adesso a quota quattro riconoscimenti dal mondo arabo: Egitto (1967), Giordania (1994), Emirati Arabi Uniti e Bahrein (2020). Le ragioni che facevano venir meno l’appoggio delle popolazioni arabe allo Stato ebraico erano, oltre che religiose e politiche, prevalentemente di natura territoriale. A tal proposito,  risulta illuminante la posizione della Corte di Giustizia internazionale sulle conseguenze giuridiche derivanti dall’edificazione del muro di separazione nei territori palestinesi, ricomprendenti vaste porzioni di Cisgiordania ed ormai la quasi totalità della città di Gerusalemme. Nel parere viene riconosciuto che lo Stato israeliano abbia infranto numerosi principi del diritto sovranazionale e si richiedeva, quindi, in breve, l’immediata cessazione, il ripristino dello status quo e il risarcimento dei danni arrecati, chiedendo altresì a tutti gli Stati di non contribuire alla consumazione dell’illecito e a non riconoscerne i risultati.

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Ergo, quali i possibili scenari dopo gli accordi di Abramo?

Il grande ascendente esercitato da Washington su Israele che nonostante l’apparente impulsività del suo rappresentante D. Trump si è lasciato frenare dalla politica più cauta ma forse- ad oggi -più incisiva del genero Kushner, ha determinato un rallentamento delle mire espansionistiche (unilaterali) sul territorio palestiense del Primo Ministro Netanyau che, in diverse occasioni, aveva generato la preoccupazione e l’allarmismo della Comunità Araba, nonché della fratellanza musulmana, su tutto il territorio Medio-Orientale. Se, quindi, fino agli Accordi di Abramo gli occhi sono stati puntati sugli USA e il ruolo determinante che hanno avuto sulle mosse isrealiane, dal 15 settembre in poi invece l’attenzione- inevitabilmente- si è spostata sullo Stato ebraico che ha adesso raggiunto il placet della Comunità Internazionale. Ebbene, se da un punto di vista geopolitico queste mosse potrebbero essere interpretate come (geo)strategiche per vari interessi personalistici degli Attori internazionali coinvolti, dall’altro, potrebbero essere utili per rimettere in tavola alcune questioni  giuridiche (insolute o eluse) tra i due Paesi per rideterminare un nuovo assetto di pacifica convivenza, rimettendosi al diritto sovranazionale. Sebbene, dunque, l’ipotesi dell’apertura di un dialogo tra Israeliani e Plaestinesi all’indomani degli Accordi sì importanti ma pur sempre teorici possa sembrare ancora utopia, tuttavia sarebbe interessante prospettare (o forse augurare) che le soluzioni giuridiche esistono ancora e non vedono l’ora di essere servite per una giusta causa, ad esempio, più come un’occasione storica di sicurezza comune per i popoli, che non – ad avviso dei palestinesi- un “betrayal” o uno “schiaffo al mondo arabo”, che lascia sempre più da solo il popolo e le ragioni arabo/palestinesi. Al fine di stemperare gli animi, condizione necessaria per il raggiungimento di un obiettivo negoziale comune sarebbe  dunque in primis, che le reiterate infrazioni del diritto internazionale da parte di Israele non rimangano impunite e, successivamente, che si ristabiliscano una volta per tutte i confini territoriali ( e non mere delimitazioni finalizzate più a garantire una parvenza di tregua che una pace strictu senso intesa) sotto il tetto del diritto internazionale, eliminando ogni barriera architettonica al raggiungimento di un pieno ed effettivo sviluppo del popolo Palestinese e garantire una uguaglianza sovrana ad entrambi.

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Note

[1] Carlo Focarelli, Diritto Internazionale, 4 edizione 2017, pag. 610 e ss.

[2]Carlo Focarelli, ibidem.

[3]Carlo Focarelli, ibidem.

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